第三节 深化农产品流通体制改革
一、深化农产品流通体制改革的目标和原则
农产品流通体制作为整个经济系统的重要组成部分，其改革既要适应当前农业经济发展的需要，又要符合政府的宏观目标和微观主体的利益要求。根据国际上的成功经验和我国改革以来的实践，我国农产品流通体制改革的目标模式是：在国家宏观调控指导下，以家庭经营为基础，运用利益机制，依托法人主体和中介组织，将农业生产流通等连为一体，进行市场化运作，有计划有步骤地从根本上对现行农产品流通体制进行全面深入的改革。该目标模式的核心是“市场调节+国家调控”，主要包括两个方面的内容：一是粮食流通体制要纳入市场经济轨道，这是由粮食的商品性质决定的；二是粮食市场要在国家调控下运行，这是由粮食作为关系国计民生的特殊商品的性质决定的。基于上述目标模式，今后我国农产品流通体制改革的基本原则是：
(1)始于1979年的农产品流通改革，事实上是一个不断市场化的过程。该过程的最终目标是实现由传统的统购统销向购销市场化的彻底转变。农产品购销市场化是我国改革的基本方向，对此我们决不能动摇。但是，农业自身的一些特殊性又决定了完全市场化的局限性。这主要表现在：①农产品尤其是粮食易受自然环境和社会环境的影响，即使在过剩的情况下，偶发的变化都会使这种过剩转化为不足；同时粮食需求弹性小，市场上的微小变化都会引起价格的剧烈变动。如果任由市场机制调节，只会引发更大的波动，严重影响整个经济的稳定；②大多数农产品都是为了满足人类生存最基本的需要——对食物的需要。当食品因生产、流通而发生短缺时，将势必引发政治动荡和危机。世界各国普遍认为，食品的稳定供给与社会的稳定息息相关。农产品完全市场化的上述局限性决定了我国不能把农产品生产流通完全让位于市场调节，还应该加强宏观调控体系的作用。国际经验表明，市场经济越发达，政府对农业的宏观调控也越重要。因此，在我国农产品流通市场化改革中，必须从战略高度认识宏观调控的重要性，真正使市场机制的建立与加强政府宏观调控作用成为这一进程中的密不可分的两个方面。当然，政府的宏观调控必须以市场机制为基础，其目的是为了保证和促进市场机制正常发挥作用，而不是取而代之。
(2)把保护农民利益放在首位。农民是农业发展的主体，其利益是农村经济发展的动力源，只有尊重和保护农民利益，农业生产才可能持续发展。家庭承包制正是由于充分满足了农民对个人利益的合理追求，才带来了农村经济的振兴，但是近几年国家政策在利益分配上明显偏向于城市消费者。例如，1999年为了扩大内需，政府增发了工资约8400万，每人大约增加100～300元不等，从而使城市居民收入以较大幅度增加。与此同时，农民增收的形势却十分严峻。农民收入增长率由1992～1996年的5.8%、1997年的4.6%、1998年的4.3%，1999年进一步回落到3.8%。再如农产品定购价格，虽然政府在制定价格时充分模拟了市场，但从长期看，定购价格经常以较大幅度低于市场价格。1985～1986年间定购价格高于市场价的只有2年，市场价高于定购价的却有9年，其价差少则20%左右，多则1倍左右。虽然最近几年定购价格已接近或等于市场价格，并且国家要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购，但国有粮食收储企业受粮食积压、仓容有限、收购资金不足等因素限制和对自身利益的考虑，很难真正贯彻国家政策以保护农民利益，导致“卖难”的出现。这无异于一种竭泽而渔的政策，最终损害的是农业发展目标及消费者利益。因而保护农民利益提高农民收入是我国农业发展中亟需解决的问题之一。
(3)保证各类市场主体的公平竞争。保证市场主体的公平竞争是农产品流通体制市场化的客观要求。只有市场主体之间进行充分竞争，市场机制在提供信息、调节供求和配置资源等方面的功能才能够得到发挥。同时，市场竞争又必须是公平的，必须防止任何市场主体的不公平竞争行为。要保证各类市场主体的公平竞争，首先必须处理好国有部门与其他市场主体的关系。我们必须树立这样的观念，即国有部门的市场地位与其他市场主体的地位是平等的，不应该有垄断市场的权利，更不应该凌驾于其他市场主体之上。国有部门也不能以维护所谓的国家利益为由损害其他市场主体特别是农民的正当利益
鉴于农民在市场竞争中的弱势地位，除了要加强农民的组织化程度之外，政府必须采取有效措施来扶弱抑强，防止包括国有部门在内的其他市场主体凭借市场上的强势地位来损害广大农民的利益，维护农民与其他市场主体之间的公平竞争。
二、深化农产品流通体制改革的具体措施
1.建立高效率、一体化的宏观调控体制
迅速建立起灵敏高效、一体化的农产品储备系统是政府调控市场的核心手段与措施。为此，我们需要做好以下几个方面的工作：①根据国家和社会经济安全的需要。合理确定实行政府储备的品种和规模。实行政府储备的产品应限于对国民经济全局具有战略意义的品种。如粮食、棉花、油等重要品种。储备的规模要适度。规模过大，就会加重政府的财政负担，规模较小，也无法保证安全目标的实现，应根据国际经验，结合我国实际状况，确定合理的储备规模。②国家应根据农产品生产成本、经营费用及合理利润等情况，制定出农产品价格的安全区，无论价格突破最高限还是低限，政府都需要立即作出反应，或抛售或收购，使市场农产品价格保持在合理限度之内。与灵活吞吐相适应，国家应完善农产品预警预报系统，提高储备农产品决策的时效性与准确性。③储备农产品的运作方式应采用相对独立的垂直专储体系。为此，要建立起中央直接管辖的国家农产品储备体系，由中央政府直接管辖一批大型骨干企业，并实行垂直管理，从而有效保证中央农产品政令畅通、吞吐灵敏。④建立制度化、规范化的农产品储备基金、风险基金。农产品储备系统的灵活运作，要求必须有强大工业的财政与金融保证，即必须做到财政资金的及时定额拨补到位。做不到这一点，储备农产品的吞吐调节乃至转换均无法操作。为此，应建立起制度化、规范化的农产品进出口贸易，提供销售和信息服务，制定农业销售法规等十大职能。相形之下，我国农业部管辖范围只局限于生产领域，而农业生产资料的供应，农业资金的投入，农产品的加工、购销、储备和贸易均属于其他部门，这就打破了农业再生产过程的自然衔接，加剧了市场供求之间的矛盾，已不能适应农业经济发展的需要。而且，今后市场经济发展程度越高，农产品供给越多，就越需要对生产、加工、流通、外贸等过程进行一体化的组织和管理。为此，需要打破农产品生产、加工、内销外贸分割管理的局面，扩大农业部管理范围，建立农业部主导体制，把农业部建成多功能的“第一大部”。此举，将大大减少管理环节和层次，缩短交易周期，降低交易成本，对提升我国农产品的国际竞争力大有裨益。
2.建立和完善以批发市场为中心的全国统一的农产品市场体系
市场体系的发育状况决定着市场经济运行的效率。农产品流通改革的实践证明，在市场发育和建设滞后的状况下，无论推进哪一方面的改革，都无法实现最终目标，因此，农产品市场建设应当作为今后深化农产品流通体制改革的一项“基础工程”来抓。同时，建立国内统一市场也是“入世”的基本要求之一。国内统一市场不仅确保一个国家实施WTO协议的能力，而且也将防止地方保护政策和市场壁垒的出现与增加。由于历史与现实的原因，我国目前尚未形成统一开放的全国市场，严重扭曲了经济发展，造成极大的内耗和严重的浪费。同时，还人为扩大了地区之间经济发展的不平衡。要改变这种状况，当前应尽快打破行业地区限制，提高农产品市场一体化程度，形成开放、竞争、有序的全国农产品统一大市场。目前，我国农产品统一市场的建设，主要是积极培育和发展以集贸市场批发市场和期货交易市场“三位一体”相配套的农产品市场体系。
（1）建立新的农产品流通体制必须深化供销合作社体制改革。供销合作是农民集体所有制的合作商业组织，凡是放开经营的产品和农民生产生活需要的产品，供销合作社都可以经营。深化供销合作社体制改革，是加强农业基础，巩固农村社会主义公有制主体地位，加强国家对农村经济的宏观调控的需要。从我国改革开放和社会主义现代化建设的实际情况来看，在一个相当长的时间内，我们将面临着稳定农业基础，发展农村经济，提高农民收入，保证农产品有效供给的稳定增长，保障国家掌握必需的重要物资调控，保持城乡市场和物价的基本稳定的新形势新任务，国家需要有供销合作社这样一个组织，一方面接受国家委托，承担关系国计民生的重要农产品收购、储备和供销的任务；一方面能够顺畅及时地把国家的各项政策与调控措施传递给亿万农民，带领和组织农民按国家和社会的需要发展农业生产。这对于促进农村经济持续、快速、健康的发展，引导农民走共同富裕的道路，都有着极为重大的现实意义。深化供销合作社改革的总体思路是：从农村经济发展的需要、从建立社会主义市场经济体制的要求、从供销合作社自身改革的需要出发，紧紧围绕把供销合作社真正办成农民的合作经济组织这个目标，抓住理顺组织体制、强化服务功能、完善经营机制、加强监督管理和给予保护支持等五个环节，以基层社为重点，采取切实有力的政策措施，使供销合作社真正体现为农业、农村和农民提供综合服务的宗旨，真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带。要理顺供销合作社的组织体制和内部管理体制，供销合作社实行代表会议制，设立理事会和监事会。供销合作社所属企业是独立的企业法人，拥有经营、用工、分配等自主权，实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。
（2）继续发展多种形式的农产品初级市场。这类市场是指分布于全国各地广大农村与集镇相结合的、定期或不定期的小型市场，集市贸易是其基本形式。在我国农村市场体系中，它处于基础的地位。
（3）有计划地建立若干主要农产品的批发市场。目前，国家和省市的粮食等农产品批发市场已有郑州粮食批发市场，武汉大米批发市场，吉林玉米批发市场，山东威海食油批发市场，广东湛江食糖批发市场，成都肉类批发市场等。但同建立农村市场经济的要求相比还相差很远。改革的方向是要继续增加这类批发市场，尽快促使其成长发育，逐步形成以批发市场为中心的农产品市场体系。同时，要采取措施，积极引导农产品批发交易活动在市场内进行，逐步减少场外交易。对于粮食等重要农产品，要在现货交易的基础上，逐步向远期合同和期货贸易发展。
为了适应农业的发展搞活流通，要鼓励农村集体经济组织和农民个人以多种方式组织起来进入流通领域，发展多渠道经营。凡农村经济中放开经营的农产品，集体商业和个体工商户都可以经营，可以长途贩运，也可以从事批发业务，但对粮、油等关系国计民生产品的批发经营必须经过批准。要通过引导、服务、管理和健全有关法规，逐步提高多渠道流通的规范化和组织化程度。
3.进一步完善农产品外贸体制
“入世”以后，建立高效灵活、少环节、低成本的农产品外贸体制显得更为迫切。第一，当前具有突出意义的是变农产品内贸与外贸分割的体制为协调统—的新体制，除管理体制方面的变革之外，在组织经营方式方面也应作出相应的变革，即以联合或联营形式实现农产品内外贸一体化。其要点是：以国际市场为导向，以出口商品基地为依托，以专业化服务为纽带，以贸工农一体化为组织经营形式。第二，在农产品进出口经营中引入竞争机制，提高外贸企业的国际竞争力。由于我国一直实行农产品国有外贸公司专营体制，大批适应市场竞争要求的新型外贸组织无法诞生，传统的专业外贸组织又因长期的体制积淀而积重难返，如果任由这种情况继续发展，不仅与WTO规则相背离，而且可能导致专业外贸组织的全面萎缩。同时，根据中美WT0协议的规定，中国应允许国有企业以外的其他经济组织参与农产品贸易并赋予其全面的经销权，包括批发权、零售权、售后服务权等。此规定也要求大量的具有相应能力的非国有外贸企业的存在。我国逐渐放宽专业外贸经营的准入限制势在必行，届时，将有一大批富有活力的新型外贸组织出现，从而中国的外贸经营的竞争程度将大幅度提高。第三，加快放开生产性企业的自营进出口权。在农产品经营中引入竞争机制，除培育一批富有活力的外贸组织外，还应赋予农业生产企业和加工企业的进出口经营权。对生产性企业赋予进出口经营权的意义在于消除外贸企业在国内企业和国际市场之间形成的隔膜.使生产性企业能够直接与国际市场接触，全面了解市场的需求。据世界银行对131个成功的出口企业经验的研究，与国外购买者的直接接触是重要的技术来源。因为在此期间，企业与国外购买者的关系远远超出了谈判和履行合同的范围，购买者将向企业提供国外同类产品的信息及对企业产品的要求等，这对提高国内企业的国际竞争力大有裨益。第四，对传统外贸组织进行彻底改革。我国传统外贸组织经过多年经营，已形成了庞大的仓储设施、人员、技术及装备以及参与国际市场的经验，不可能因其效率不高而全盘抛弃，当然也不能靠优惠政策走出困境，关键是要通过改革，建立起规范的企业组织形式，使之成为真正的市场主体。应该本着生产经营一体化和“大吃小”的原则，对现有的专业外贸公司进行重组。
4.建立健全农产品品质监测体系
加入WTO后，提高农产品质量将成为中国进一步发展农业的客观要求。即使不考虑这一因素，仅从农产品尤其是食品供给关系到人类健康甚至生命安全的角度考虑，政府也应对农产品品质监测给予足够的重视。目前，发达国家对食品质量和安全性有较高的要求且有完备的质量标准和认证体系，而我国相应的工作很不完善，导致诸如有毒大米案、死因不明羊肉案等危害食品安全的案件时有发生。对此，我国应加强对农产品品质安全性的监督检查工作，按国际惯例加快质量标准体系和认证体系的建立和完善。做好这两方面的工作具有以下几方面的意义：第一，有利于农产品质量的提高，提升其国际竞争力。只有提高产品质量，才能改变我国农产品“物劣价廉”的形象，从根本上提高我国产品的国际竞争力。第二，采用统一的质量标准便于农产品的国内市场乃至国际市场的流通。采用与国际惯例一致的质量标准是中国农产品进入国际市场的通行证，只有实行统一的质量标准，中国农产品才可能顺利地进入国际市场。第三，有利于促进生产者之间的公平竞争。制定统一的质量标准并严格监督标准的实施，可以维护合格生产者的正当利益，减少乃至最终避免市场上的“假冒伪劣”现象，维护公平竞争的市场秩序。第四，有利于进口检疫和质量标准与国际标准接轨。根据世界贸易组织规则规定，任何影响贸易的技术标准都必须同样适用于本国产品。因此，我国农产品质量提高是进口产品检疫与国际标准接轨的重要保证。
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