第五节 积极推进和完善粮食流通体制改革
一、粮食流通体制改革的回顾与评价
粮食历来被认为是关系到国计民生的重要农产品。50年代初实行统购统销时，中共中央、政务院的文件就明确“粮食是有关国家经济命脉和操纵国计民生的特殊重要商品”，到90年代末进一步深化粮食流通体制改革时，中央领导又多次强调“粮食是特殊商品，是战略物资”。可见，党和政府一直高度关注粮食问题。
改革开放以来的20余年间，粮食流通体制改革作为农产品流通体制改革的最重要的内容之一，始终坚持了市场导向、循序渐进的改革方向和原则。首先，粮食流通体制的改革遵循了市场化的原则。从粮食的生产格局到流通渠道，从粮食的价格形成机制到宏观调控手段，市场在资源配置中的作用日益重要。这一点形成了粮食流通体制改革和其他农产品流通体制改革的相同之处。其次，粮食流通体制的改革走了一条渐进化的道路。由于粮食商品的特殊性，粮食流通体制的改革要兼顾到生产者、消费者、经营者和政府财政之间的相互利益，要保证社会的稳定和国民经济其他方面改革的顺利进行，因此改革的步伐始终是稳中有进。这一点形成了粮食流通体制改革和其他农产品流通体制改革的不同特点。虽然改革20年中各个时期粮食购销政策的内容及其侧重点有所不同，但市场导向无疑是贯穿其中的主线。把握了这一点，有助于我们理解过去20年粮食流通体制改革过程中出现的种种曲折和反复，坚定深化粮食流通体制改革的信念和决心。
1.1978～1984年，农业和农村发展新阶段粮食流通政策的调整
从1953年起，为加速工业化进程，集聚工业化所需的大量资金，我国开始实施粮食统购统销政策，并在很长的一段时间内我国社会商品粮一直实行由国家集中管理，指定粮食部门独家经营，单一渠道流通的管理体制。1979年以后，在粮食供求状况逐步改善的情况下。国家当时按照“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，在这方面作了一些改革。主要是恢复粮食集市贸易，开展粮食议购议销，在发挥国营粮食主渠道作用的同时，实行多渠道经营。同时，国家还调减了粮食征购指标。粮食集市贸易恢复后，全国集市粮食成交量由1978年的25亿公斤上升到1984年的83.5亿公斤。议购议销6年平均分别比1978年增加2倍和20.6倍。1979年到1984年的粮食流通体制改革，主要是调整粮食价格政策，逐步搞活粮食流通，还没有触及到实行了30多年的粮食统购统销体制本身。但是，正是因为粮食政策的调整，加上家庭联产承包责任制在农村的广泛推行，使得我国粮食生产形势和购销形势发生了前所未有的变化。1984年，我国粮食产量突破了4亿吨的大关，社会粮食商品率达30%以上，超过了历史上的任何一年。粮食供求形势的根本好转，为进一步改革粮食流通体制创造了条件。
2.1985～1990年，粮食价格“双轨制”的确立和粮食统购制度的解体
在粮食生产连年增长和部分农产品市场已经逐步放开的基础上，1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，对实行了30多年的粮食统购统销制度进行彻底改革。文件规定，粮食取消统购改为合同定购。由商业部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食，国家按“倒三七”比例计价（即三成按统购价，七成按原超购价），定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原定统购价敞开收购，以保护农民利益。文件还规定，取消统购派购后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同；农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签销售合同。任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划。在销售方面，国家供应农村的各种用粮，销售价格都调整到购销同价。对城镇人口供应的口粮，仍按原统销价不变。这样，粮食统购统销制度经过1985年的改革，进入了政府直接控制的市场与自由交换的市场并存的“双轨制”粮食购销体制时期。粮食合同定购制度改革的核心是要更大限度地发挥市场机制对粮食供求的调节作用。但是这项改革在第一年即遇到了一系列问题。由于当年粮食大幅度减产，市场粮价迅速回升，到1985年末，市场粮价比上年同期上升了10％，差价重新拉开，国家无力提高粮食合同定购价格，农民不愿与政府签订合同。而改革对销售制度触动很小，当时平价粮开支数量约占社会粮食商品总量的80％，为了保证平价粮供应，国家又必须收购足够数量的粮食。在这种情况下，许多地方不得已而使用强制性的行政手段来落实定购合同，用封锁市场等办法来保证合同实现。在此背景下，政府在1985年底重新赋予合同定购以“国家任务”的性质，并提出了“逐步缩小合同定购数量，扩大市场议购”的方针。1990年，国务院正式决定改“合同定购”为“国家定购”，明确规定完成合同定购是农民应尽的义务。从而以法律形式确认了这种收购制度。这样形成的粮食购销“双轨制”基本内容是：①在粮食购销方面，政府强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存；②在粮食经营方面，政府的粮食机构与非政府的流通机构并存。
3.1991～1993年，粮食统销制度的解体和“保量放价”政策的出台
在粮食生产连续几年丰收，粮食市场供求形式明显好转的情况下，1991年底，国务院做出了粮食购销体制改革可采取“分区决策、分省推进”的决定。1988年，山西省率先压缩平价粮销售。1989年，黑龙江、辽宁、河北、山东、河南、浙江、江西等省开始压缩平价粮销售。1992年初，在实现购销同价的基础上，陆续进行了放开粮价、放开经营的试验。广东省率先实行了全面放开粮价的改革措施，之后，一些地方纷纷效仿，到1992年底，全国宣布放开粮价的县（市）已经超过总数的30%。尽管放开粮价的具体办法各地有异，但是，不可否认的是我国粮食流通体制又进入了一个深化改革的新阶段。
1992年，中共十四大提出了建设社会主义市场经济体制的目标。深化粮食流通体制改革，既是建立社会主义市场经济体制的要求，也涉及到能否和其他部门的改革同步进行，从而推动整个经济体制的转变。
(1)保量放价。实行购销同价和放开粮价、放开经营的试点。为粮食流通体制的进一步改革奠定了基础。1993年是我国粮食流通体制改革大步推进的一年。继广东1992年4月全面放开粮价后，浙江于1993年1月放开粮价，江苏、安徽、福建、江西和上海于同年4月也宣布全省（市）粮食购销价格全面放开，取消粮票。北京于同年5月也采取了类似措施。到1993年6月底，全国宣布放开粮价的县（市），已超过总数的95%，这样到1993年，城镇居民口粮定量办法被打破。1993年11月，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（以下简称《若干政策措施》）指出：经过10多年来的改革，粮食统购统销体制已经结束，适应市场经济要求的购销体制正在形成。决定从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，即保留定购数量，收购价格随行就市。
(2)建立粮食风险基金和储备体系。中共中央、国务院的《若干政策措施》还决定，粮食价格和购销放开以后，国家对粮食实行保护价制度，并相应建立粮食风险基金和储备体系，粮食保护价由国家根据农业生产成本和粮食供求状况每年确定一次，在粮食秋播前公布。为了支持保护价收购，从1993年建立粮食风险基金。粮食价格放开后，中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。建立和健全中央和地方的多级粮食储备体系，主要用于粮食市场的吞吐调节。
(3)解决国有粮食企业财务挂账问题。国有粮食企业的财务挂账，是指其拖欠贷款数百亿元。造成拖欠贷款的原因，一是各级政府应给予粮食部门的各种政策性补贴迟迟不补，如粮食超购加价款，议转平销售的价差款，提高粮食收购价的补贴款等；二是粮食部门的自身经营性亏损。这两者之间，属于财政应补未补的政策性亏损占大部分，不解决这个问题，粮食企业就活不起来，就不能轻装进入市场。为此，《若干政策措施》还规定，以1991年粮食年度为界，实行新老账划断。新的挂账由上一级财政扣回；老账按“限期清理，分清责任，区别情况，逐年解决”的原则处理。各地必须在1994年6月底以前清理完毕，在分清责任的基础上制定还款付息计划，最长期限为5年。对粮食生产区和贫困地区的政策性挂账，要在清理完毕后给予停息照顾。
4.1994～1997年，“米袋子”省长负责制和提高粮食定购价格
1993年我国逐渐放开了粮食市场，粮食价格开始由市场供求关系决定。但我国毕竟是处于市场经济体制的初建时期，刚刚放开的粮食市场很不完善，不仅缺乏成熟的粮食市场交易主体，而且政府建立的粮食市场宏观调控体系很不健全，不能有效地熨平粮食市场价格的小幅波动，最终导致粮食市场价格的异常波动。1993年底我国粮食市场开始涨价，很快地粮食涨价之风吹遍全国，从而引发了长达两年之久的粮食价格上涨风波。从1994年起，国家一方面加强了对粮食市场的管理，一方面加大了对粮食生产的支持力度。
(1)“米袋子”省长负责制。从1985年开始实行的粮食地区平衡和“米袋子”省长负责制，是涉及到粮食生产、流通和宏观调控在内的又一项重大决策。1993年2月，《国务院关于加快粮食购销体制改革的通知》中规定：各省、自治区、直辖市人民政府要切实加强粮食管理，搞好本地区粮食数量、品种平衡，确保城乡市场粮食供应。并且从这一年起取消省际间计划调拨，省际间粮食流通全部通过市场进行。1994年5月，《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》进一步规定：实行省、自治区、直辖市政府领导负责制。负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、稳定粮食产量、稳定粮食库存，灵活地运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定。1995年4月，《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》指出：当前深化改革的重点之一是坚持和完善省长负责制。具体而言，省长负责制的内容是：①稳定粮食播种面积和规定的库存数量，提高粮食单产，增加粮食总产量；②掌握粮源，管好市场，完成国家下达的定购任务、储备粮收购计划及地方确定的市场收购计划；③按照国家核定的规模建立地方粮食储备风险基金；④粮食主产省要保质保量地完成国家规定的省际粮食调剂任务，并进一步提高粮食商品率，不能自给自足的省、自治区、直辖市必须完成粮食进口计划和调剂任务，并逐步提高粮食自给率，努力组织粮源，确保市场供应和粮价稳定。上述4项责任是确保粮食供求平衡和粮食市场相对稳定的起码要求，对其中任何一项都不可偏废。
(2)提高粮食定购价格。为了增加粮食供给，提高农民收入，1994年，国家决定，从6月10日开始将四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）定购价格平均每50公斤提高到52元，定购粮综合收购价提高40%。1996年，国家再次决定，中等质量标准的小麦、稻谷、玉米、大豆四种粮食的定购价格，在1995年各省、自治区、直辖市平均收购价格（不含价外补贴，全国平均每50公斤67元）的基础上，每50公斤提高15元。并允许地方以此为基准价，在上浮不超过10%的范围内具体确定收购价格。1996年的粮食定购价格相当于在1994年的基础上再提价42%。1997年，国家还采取了按保护价敞开收购农民余粮的措施，保护农民的粮食生产积极性。1997年7月9日～11日，国务院在北京召开全国粮食购销工作会议。会议要求，各地区、各部门要按照国务院的部署一齐行动，所有粮食收购站都要迅速挂出定购价和保护价的牌子，全面敞开收购；各级计划、财政、银行、物价、工商、铁路、交通等有关部门，要狠抓各项配套措施的落实。
(3)粮食经营的“两线运行”。我国粮食部门“政企合一”的职能特征始于统购统销前的1952年，国有粮食部门，既承担着保障粮食供求和价格稳定的政府职能，又作为商业企业要追求利润最大化目标。由于政府部门和商业企业这种政企不分的职能特征已不适应粮食购销体制改革的需要。1994年5月，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》中指出，在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务与商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。这项工作在1994年内完成，以后逐年完善。各级粮食行政管理部门及其领导下的粮食所（站）、粮库是政策性机构，承担掌握粮源、吞吐调节、稳定市场、救灾等政策性经营业务，所需费用按财政隶属关系分别由中央和地方财政补贴。国有粮食零售企业是商业性经营单位，主要承担粮食的零售业务，实行独立核算，自主经营，自负盈亏，照章纳税。所有这些措施极大地促进了我国粮食生产的大发展，1996年我国粮食生产总量突破5亿吨大关，成为新中国历史上最高产量的年份，1997年和1998年我国粮食总产量都在4.9亿吨以上，充分地满足了我国粮食市场的需求。
5.1998年以后，深化粮食流通体制改革的新举措：“四分开、一完善”和“三项政策、一项改革”
在强化粮食供给的行政责任和刺激粮食生产的价格手段双重作用下，我国粮食连续丰收。农产品供给的极大丰富，为抑制通货膨胀和保持宏观经济稳定做出了重要贡献。但同时也给粮食产销带来了新的问题，粮食市场价格连续三年持续下降，农民收入因此减少，国有粮食企业“高买低卖”，加上企业经营不善，每年亏损与财务挂账高达几百亿元，使国家财政不堪重负。在我国农产品供给基本上告别了绝对短缺的背景下，国家决定适时全面推进粮食流通体制改革，逐渐解决这样问题。①“四分开，一完善”。早在1996年11月10日，国务院就发出了《关于做好当前粮食收购和储存工作的通知》。《通知》要求，切实加强粮食企业经营管理，迅速扭转企业经营亏损，商业性亏损不得再到银行挂账，不得出现新的政策性亏损挂账；稳定市场粮价，抓好粮食收购工作；利用当前有利时机，结合粮食购销体制改革，抓紧充实中央与地方两级粮食储备；搞好粮食省际间调销的协调工作；保证粮食收购资金供应，严禁挤占挪用；多渠道解决粮食仓容问题；进一步深化粮食流通体制改革，要按照政企分开、储备和经营分开、中央和地方责任分开、新老挂账分开和完善粮食价格机制的原则，建立适应社会主义市场经济体制要求、适合我国国情的粮食流通体制。②“三项政策，一项改革”。1998年6月3日，国务院在北京召开了全国粮食购销工作电视电话会议，会议强调，推进粮食流通体制改革、做好当前粮食购销工作，要抓住重点。当前的重中之重是“贯彻三项政策，加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。为了保证这次粮食流通体制改革的成功，国家在有关立法方面也做了大量工作，如1998年6月6日国务院颁布的《粮食收购条例》和1998年8月5日的《粮食购销违法行为处罚办法》。这些条例的实施，为粮食流通体制改革提供了法律保障。
实施“三项政策，一项改革”的措施，旨在推进“四分开、一完善”的粮食流通体制改革。其设计目标是在稳定当前粮食生产和市场的前提下，积极稳妥地推进粮食流通体制的改革，避免生产波动和市场振荡，以及由此带来的农民收入增长减缓或下降问题。但在粮食连年供大于求的基本格局下，一方面企业执行“三项政策”存在着一些实际的困难，另一方面政府对企业的行为缺少有效的监控手段，致使这项改革的实施效果没能够完全达到预期的目标。因此，必须继续推进“四分开，一完善”的改革，在此基础上，粮食流通的秩序才有可能逐步理顺。
二、目前粮食流通体制改革的政策取向与效果
1998年出台的粮食流通体制改革的政策取向，首先就是要继续鼓励农民生产粮食的积极性，主要手段就是按保护价收购农民手中的余粮并保证让农民得到粮食保护价的好处；其次是要甩掉粮食财政补贴的巨大包袱，一方面国家确保粮食收购资金专款专用，另一方面禁止国有粮食企业亏损售粮；再次是国家通过垄断粮源达到控制粮食市场的目的。但是在目前的社会经济环境中，新的粮食流通体制改革政策面临许多问题。
(1)仓容矛盾突出，敞开收购缺乏必要的基础条件。
（2）私商活动频繁，管理难度大，给粮食顺价销售带来困难。私商的个体收购规模虽然不大，但群体数量可观，他们勤收快销，低收低走，每公斤仅赚取0.04元甚至更低，这使收购价高、经营费用高的粮食企业所收购的粮食根本无法实现顺价销售。而且，只要私商继续存在，顺价销售就不能顺利地变为现实。在广大农村遍地开花的小面粉加工厂暗中与私商交易，使私商收购的粮食能够顺利流通周转并进入市场。乡村面粉厂、饲料厂、食品厂等用粮单位直接收购粮食的问题，是粮食市场管理上的难点。按照粮改的有关政策，应禁止这些粮食加工单位直接收购，只允许其到国有粮食收储企业购买顺价销售的粮食和到县以上粮食交易市场上购买，但是，政策同时又允许其对农民的粮食加工、兑换。一些加工厂便打着便民加工的幌子进行大量的直接收购，加工后转入市场销售，其售价较低，因此，它们基本上控制着粮食零售市场，使国有粮食收储企业无法实现顺价销售。由于目前尚无有效的手段对此进行管理，个体、私营的小加工厂在粮改中仍能顺利地获得粮源并加工出售，如此周而复始，粮食收储企业要想实现顺价销售，所需等待的时间遥遥无期。从今后来看，形势也并不乐观。因为连续几年的全国范围的粮食大丰收，农民手中余粮较多，因此，私商仍有足够的粮源进行收购，而只要私商能够收到粮食，又有十分畅通的渠道销售出去，那么，国家花高价收购的粮食就不可能正常流通，就不可能实现顺价销售。
（3）敞开收购并非两厢情愿。粮食收储企业收购业务量大、面广，人员数量有限，不能及时到辖地所有村庄进村入户收购。而对于大多数农户来讲，其可出售的余粮又很有限，因此不愿为少量的粮食专门赶到离家、离村较远，甚至很远的、被指定的国有粮站售粮，如果国有粮食企业工作态度不佳、做法不当，则农民更不愿将粮食卖给国有粮食企业。与此同时，私商则进村入户收购粮食，对于农民来讲不仅省略了等级检验等烦琐程序，更重要的是不用支出运输费用，交易成本较低，也无须等候，还可以与粮商讨价还价。这样，一些农户就会从自身利益和方便的角度考虑将粮食卖给私商。正因为如此，敞开收购的最终目的远未能达到，粮食收储企业根本无法掌握全部的粮源，今后如果想掌握主要粮源也是困难重重。这既有农户不情愿与“官商”打交道的原因，亦有私商有利益刺激甘冒风险而又较难限制的原因。而且，事实上，国有粮食收储企业因仓容有限、粮食滞销等并未真正做到敞开收购，农民的余粮客观上需要私商经销。
（4）由于国家财力所限，粮改政策尚不能真正持久的保护农民利益。一方面，由于粮改政策人为地干预了粮食市场的均衡价格，在一定程度上扭曲了粮食市场的价格信号，这会在很大程度上误导农民生产，使之盲目增加粮食生产数量，在目前粮食市场过分饱和的情况下，很可能导致进一步的过剩，当国家无力加以保护时，农民会遭受更大的损失。在当前应不断完善政府宏观调控手段，增强调控能力。调控的目标，首先是要保证粮食供给和需求的总量平衡。为确保粮食这一重要的农产品生产，调控的主要目标还应包括保证粮食生产者能够获得合理收益以稳定粮食生产。调控的方式，应避免采用直接的价格干预和垄断式的经营管理方式，应给粮食生产和流通充分的市场发育空间，在此基础之上，通过建立完备有效的粮食储备体系对粮食进行吞吐调控。
值得庆幸的是，2004年，在粮食流通体制改革方面，中央和国务院已经出台了迄今为止力度最大的政策，包括：全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。加快国有粮食购销企业改革步伐，转变企业经营机制，完善粮食现货和期货市场，严禁地区封锁，搞好产销区协作，优化储备布局，加强粮食市场管理和宏观调控。为了调动农民种粮的积极性，国家还将在2004年从粮食风险基金中拿出100亿，直接补贴给农民，并确保补贴资金真正落实到农民手中，这对粮食生产和流通必然起到巨大的调控作用。
|
