第三节 贫困地区人力资源开发与扶贫战略
一、中国贫困地区人力资源现状及其分析
长期以来，中国贫困地区人力资源发展的主要问题是：一般劳动力资源的低效使用甚至闲置与高素质劳动力的极端缺乏之间的矛盾。一方面，贫困地区大量的劳动力主要依靠数量极其有限的耕地谋求生存和发展。由于被恶劣的自然条件所制约，劳动力在时间上看似乎已被较充分利用。但因经济活动空间窄小且单一，单位劳动的生产率很低，不少劳动力的利用是低效甚至是无效的；另一方面，劳动力素质又很低，具体表现在两个方面：一是因为贫困和所处地区自然条件差引起的营养不足、饮水不卫生和基本医疗服务缺乏，导致贫困地区部分农民的身体素质差。二是贫困地区劳动力受教育水平低和专业技术严重缺乏。通过表19-3和19-4中的数据可以对贫困地区人力资本质量状况作一客观全面的分析。从总体上看，贫困乡村劳动力质量状况要显著低于全国乡村总体水平。与全国平均水平比较，几个典型贫困省份在文盲率、死亡率及卫生状况等方面的指标也明显处于劣势。《中国统计年鉴》1999年，第122页。
显然，就影响人力资源形成的两大因素——教育和卫生保健而言，贫困地区与全国平均水平有较大差距。在教育方面，贫困地区文盲率以及与之相应的贫困发生率显著高于全国平均水平，反映了贫困地区教育事业的落后与收入水平低的正相关关系；在卫生保健方面，尽管有了较大改善，但就总体而言全国农村地区仍相当落后，贫困地区的医疗卫生条件更为落后，不少地方缺医少药，农民就医困难。贫困省份的出生率明显较高，既造成了较之于全国平均水平更加严重的劳动力过剩，又引致对社会服务的额外需求，而这些地区提供社会服务能力最差，从而直接导致人力资本状况的进一步恶化。表19-32001年按人均收入分组的不同地区农民家庭劳动力文化程度构成
〖〗劳动力文化程度构成（%）地区〖〗不识字或识字很少〖〗小学〖〗初中〖〗高中〖〗中专〖〗大专以上全国平均〖〗7.69〖〗31.14〖〗48.88〖〗9.65〖〗2.02〖〗0.613000元以上地区〖〗5.45〖〗29.73〖〗49.70〖〗11.30〖〗2.88〖〗0.902000～3000元地区〖〗5.06〖〗28.11〖〗53.69〖〗10.73〖〗1.91〖〗0.501500～2000元地区〖〗10.54〖〗36.17〖〗43.67〖〗7.71〖〗1.59〖〗0.321500元以下地区〖〗18.37〖〗33.78〖〗37.33〖〗6.51〖〗2.30〖〗1.70资料来源：《中国农业年鉴2002》，第300页。表19-41996年农村住户从业人员文化程度构成：区域比较
文化程度〖〗不识字或者
识字很少〖〗小学〖〗初中〖〗高中〖〗中专〖〗大专以上全国平均〖〗14.01〖〗42.15〖〗38.04〖〗5.07〖〗0.57〖〗0.16东部〖〗10.19〖〗41.51〖〗41.51〖〗5.95〖〗0.64〖〗0.19中部〖〗12.46〖〗40.54〖〗40.96〖〗5.31〖〗0.59〖〗0.15西部〖〗21.63〖〗45.08〖〗29.24〖〗3.49〖〗0.45〖〗0.11资料来源：全国农业普查办公室：《中国第一次农业普查资料综合提要》，中国统计出版社，1998年版，第62、65页。二、贫困地区人力资源开发的模式
对于贫困地区的人力资源开发而言，加大教育和卫生方面的投资，提高儿童入学率和完学率，扩大中学普及率，消除地方病，提高贫困地区青少年和儿童的健康水平和受教育水平，是至关重要的举措。然而，从现阶段的扶贫工作来看，人力资源开发意味着对已经形成劳动力的贫困地区劳动人口进行投资和开发，对他们的劳动技能以及其他人力资源素质进行培训。对贫困农民的知识技能培训显然是重要的，但是仅仅靠培训技能是不够的，农民还有很多素质靠培训是不可能得到提高的。这是因为贫困农民是一个集经济、社会、心理、政治的复杂集合，如交往和社会活动能力、自信心和自强心、自我认识和表达能力等方面是很难通过课堂培训获得的，因此，不能把它们简单的等同于受教育程度低和技术水平低，更不能把对贫困农民的人力资源开发简单的等同于对他们进行技能培训。所以，对贫困地区人力资源开发，应当采取多种更加有针对性的模式。
1.参与式人力资源开发扶贫模式
这种模式强调要把贫困农户的被动受援变为主动参与，在参与项目的实施过程中，既接受技术培训，又进行管理能力的训练，使他们的人力资源水平得到全方位的提高。近年来在我国各贫困县由国际组织引入的小额信贷扶贫模式，就是这种参与式人力资源开发扶贫模式的典型代表。这种以小额信贷为主要特征的人力资源开发，由于项目试点很多，方法各异，对它们进行分类是比较困难的，在这里我们将按照小额信贷资金来源的不同对其运行模式进行简单的比较分析。
(1)国际组织在中国独立援助的小额信贷项目。在中国最早积极推行小额信贷扶贫模式的是联合国各分支机构。这些国际组织援助实施的小额信贷项目，采取灵活多样的组织形式和援助方法。从项目操作的机构设置和管理模式看，主要可以分为三种形式：①依托原有金融机构向贫困农户借贷；②与地方政府和职能部门合作，成立独立的工作机构和管理系统，直接操作小额信贷；③自己设立机构或促进基层社区形成相对独立的准非政府组织进行运作，由资助单位或资助单位委托进行从上而下的管理。这类主要包括联合国计划开发署（UNDP）、联合国农业发展基金会（IFAD）、联合国人口基金会、联合国儿童基金会（UNICEF）等国际组织的扶贫项目。
(2)利用国内扶贫资金开展的小额信贷扶贫。从运作的方法上讲，利用国内扶贫资金开展的小额信贷有两种类型：①干部担保转贷型。即由地方干部承包贫困农户，扶贫贷款划拨到乡镇，乡镇政府贷给困难农户，由对口帮扶的干部担保还贷，从而迫使干部去关心贫困户贷款的用途、技术培训和管理等，以促进项目的成功和还贷率的提高。②GB模式。按GB模式的小组—中心会议制度组织农户，形成自治组织和操作机构，由操作机构对贫困农户发放到连带担保贷款。从经营和管理模式上讲，主要分为以下几种模式：①政府主导推动模式；②政府推动、部门充分参与模式；③政府推动、社团指导经营模式；④政府推动、扶贫社经营模式。详见农业部软科学委员会办公室：《农民收入与劳动力转移》，中国农业出版社2001年版，第457～459页。政府推动下的各种经营管理模式，应当进行细致缜密的设计，合理划分政府管理和经营组织之间的职能和责任，引入适当市场竞争机制，造就一支有奉献精神、懂专业的专家队伍，形成与国际接轨的工作方法，严格控制成本，强化中心会议和培训功能。这样才可能创造出一种经得住实践检验的有中国特色的政府推动型参与式人力资源开发模式。
(3)国际资金与国内资金相结合的小额信贷。这是一种结合模式，一方面引入国际组织的资金，另一方面运用国内的资源，由国内外专家共同对项目进行调查研究和设计。既引入国际标准、专业规范的管理模式，又在运行中充分利用当地条件，进行改革和创新，形成符合当地条件的一种人力资源开发扶贫模式。
2.贫困地区劳动力跨区流动就业的人力资源开发扶贫模式
对贫困地区人力资源开发起着较大作用的另一种模式，就是劳动力跨地区流动就业。这种异地就业对于贫困地区的劳动者的人力资源开发的意义主要表现在：①通过就业参与经济活动的过程，劳动者工作能力和专业技能受到训练和提高；②异地就业使贫困地区的劳动者原有的传统观念将受到新的就业地区的文化观念的强烈冲击，有助于增强和提高他们就业和竞争的心理素质和综合能力。③由于就业引起的收入上升，可以使他们增强消费能力，通过购买和消费过程参与到经济运行的循环中去，有利于增强贫困地区劳动者的自信心和自强心。因此，这种异地流动就业，对贫困地区的人力资源开发来说，具有较强的人力资源开发功能。
研究表明异地流动就业具有较为显著的人力资源开发扶贫的特性。中国西部人力资源开发研究中心曾经做过一项调查研究，他们设计一张关于国内外政治、经济、文化、生活等方面的常识性问题的问卷，然后按照务工年限分组，来考察异地流动就业对劳动者知识性和基本素质的影响，同时也按照文化程度进行分组。结果发现按文化程度分组时显著性很小，而按务工年限分组时显著性明显。如务工十年以上的得分为80分，务工5～10年的得分74.3分，务工3年的得分72.2分，务工一年者得分70.5分，务工不到一年者得分67.4分。显然，异地流动就业时间越长，其知识性就越强。
3.技术和技能培训式人力资源开发扶贫模式
从20世纪80年代中期以来，中国政府在对贫困地区的管理干部、项目管理人员和农户的培训方面做了很多工作，在改善贫困农民的身体素质和文化素质方面采取了许多措施。如建立全国贫困地区干部培训中心旨在加强和改善对管理者培训的能力，由政府部门组织实施的诸如面向贫困地区的“星火计划”、“丰收计划”、“温饱工程”“小康工程”等项目，越来越重视通过教育、技术培训等手段培育科技扶贫的能力。
然而，目前，这种贫困地区管理者和农民的技术与技能培训式人力资源开发模式，仍然存在不少问题：（1）培训活动的对象过多集中于县和县以上领导，忽视乡村干部和广大农民的培训；（2）对农民技术培训，常常处于非常次要的位置，而且主要由当地政府自发组织。一方面规模较小，相当数量的农民没有接受技术培训，另一方面培训方式选择也不够恰当，没有把技术培训和扶贫项目有效的结合起来，致使培训效果不是很理想；（3）培训经费得不到保证，财政划拨的培训费用多被挪作他用；（4）培训内容的针对性和培训教材的通俗化、可行性需要进一步研究。
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