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搜狐财经讯 为进一步推进我国政府改革，中国(海南)改革发展研究院与德国技术合作公司将于2004年10月30-31日，在海口联合召开“政府转型与中国经济社会的协调发展国际论坛” 搜狐财经将全程直播本次活动。
郭万达：一、公共服务型政府必须是可衡量绩效的政府
世界银行1997年〈世界发展报告〉的主题是“变革世界的政府”，开宗明义指出：“在世界各地，政府已经成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做些什么和不能做什么？”
国内学术界在讨论公共服务型政府的定义时，一般而言，议论比较集中的意见，是认为公共服务型政府具有三个特点：即“小、少、优”。小：规模小，成本低；少：管得少；优：服务最优。在这三个特点的基础上，定义公共服务型政府为有限政府、无私政府、透明政府、负责任政府。因此，公共服务型政府的本质特征必须是可衡量绩效的政府。
新公共管理理论对政府再造的描述表现在六个方面：（1）政府服务以社会需求为导向；（2）更加重视政府的产出、效率和质量；（3）加强对绩效目标的测评；（4）政府广泛应用成本——效益分析，全面质量管理和目标管理模式；（5）民营部门参与政府公共产品供给；（6）重视人力资源。从这个意义上说，公共服务型政府又称为企业型政府，就是以企业家精神改革政府，提倡政府投入——产出的经营理念。
衡量政府绩效的一个重要指标是行政成本。行政成本是行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源。简言之，行政成本就是用于行政活动的成本，属于管理成本范畴。行政成本构成主要有工资津贴、基本设施费用、办公经费等。从量的角度看，构成行政成本的任何部分都是可变的。但在一定条件下，一部分成本变化较小，如工资等，可称为不变行政成本；一部分成本变化较大，如会议费、招待费等，可称为可变行政成本。
当然，必须认识到，行政成本总是与行政绩效相关联的。因而行政成本可分为有效行政成本和无效行政成本。有效行政成本是政府从事行政活动支付的必要成本，是政府获取社会收益的前提。无效行政成本是政府实施行政行为时支付的超量成本，即这部分成本不能创造出相应的社会效益，导致行政资源不必要的损耗。政府管了很多不该管或管不了又管不好的事。耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门间磨擦和矛盾的协调成本、制度外行政成本等都属于无效行政成本的范围。
二、降低行政成本的努力：深圳的案例
深圳是国内较早尝试建立公共服务型政府的城市之一。为此，深圳一直致力于对政府的改革，包括精简机构、审批制度改革等。近年来，深圳市委市政府提出建设国际化城市的目标，并指出：提高城市的竞争力，关键在降低成本。深圳市长李鸿忠在公开场合提出，成本是竞争力的核心，剥去一切外衣后，竞争力就是成本的竞争。因此，本文以深圳为案例，分析深圳市政府提出降低行政成本的背景和对公共服务的影响。
政府行政成本是政府产出即向社会提供一定的公共服务所必需的行政投入或耗费的资源。行政成本可以在很多方面体现出来，如公务人员数量、政府机构数量以及财政规模等,但主要体现在财政支出上。政府工作人员越多,政府规模越大,行政成本越高；相反，行政成本越低。从政府机构数量看，一个政府所设机构的数量越多,政府规模越大，行政成本越高；相反，行政成本越低。用财政指标衡量行政成本,一般用财政支出占国内生产总值的比例，也可以用公务人员人头费、办公费用等在财政中的比例。政府总支出越多，政府规模越大，行政成本越高；相反，行政成本越低。
表1列举了新加坡、香港和深圳三个城市财政支出占国内生产总值（GDP）的比重，公务员工资支出占财政支出的比重，以及行政事业费用占GDP的比重。根据表1可以看出，香港行政成本构成属于公务员工资推动型的模式，其公务员工资支出占GDP的比重以及占财政支出的比重均远远高于新加坡和深圳。有关资料显示，香港公务员工资支出的增长率近年来高于GDP增长率约4个百分点，在香港经济比较困难的情况下，这可能是导致香港财赤的重要原因之一。作为一项类似的比较，我们推算了新加坡的公务员工资支出的情况，发现新加坡比香港要好；同时，我们注意到，深圳在2002年由财政支出的工资也要高于同期新加坡公务员工资的水平（分别占当年GDP和财政总支出的24％和4113％），且近年来有逐步提高的趋势。当然，这只是一个简单的类比，但反映的现象却是要引起我们注意的。总之，深圳必须谨防“吃饭财政”现象的出现，防止行政成本增长可能明显而且持续地超过GDP的增长。
资料来源：有关统计年鉴。
如前所述，公务人员数量也是一个城市的行政成本的重要指标之一。表2列举了内地5个城市公务人员的服务率。所谓公务人员服务率，是指城市公务行政的服务率，它由市区年末人口（万人）与城市党政机关和社会团体（万人）之比来表示。一般而言，一个公务人员服务的市民人数越多，表明该城市的行政效率越高。考虑到目前我国现有的统计标准中尚无“公务人员数量”这一指标，这里，我们采用“国家机关、政党机关和社会团体年底就业人员数”来代替“公务人员数量”。此外，香港的公务员统计口径与内地也不尽相同，仅作为一种参考列于表中。
根据表2，就内地城市而言，上海的公务人员服务率是最高的，平均每个公务人员服务107位市民；以下依次为深圳、苏州、天津、广州、北京，平均每个公务人员分别服务98、94、83、66和56个市民。这就表明，深圳的公务人员服务率还有待于进一步提高。
注释：香港的数据为2002年数；上海、北京、广州、天津的数据为2001年数；苏州的数据为1998年数。其中，内地公务员年末人口数是指国家机关、政党机关和社会团体年底就业人员数。
资料来源：第二次全国基本单位普查公报，苏州统计年鉴1999。
表3和图1比较了深圳市1980-2001年深圳市行政管理费用和国内生产总值（GDP）的增长率状况。根据图1，深圳市的行政管理费与GDP的增长率大致可以划分为三个不同的阶段。第一阶段是1980-1985年，这一时段内，行政管理费的增长幅度低于经济的增长率；第二阶段是1986-1990年，这一时段内，深圳的行政管理费的增长率高于经济的增长率；第三阶段是20世纪90年代，这一时期深圳的行政管理费用达到了最高峰（峰值年份为1993年），尽管此后行政管理费的增长率开始呈现下降趋势，但总的来看仍然高于GDP的增长率。然而，与新加坡相比，深圳的行政成本增长速度仍然偏高。根据新加坡的官方统计（EconomicSurveyofSingapore），1998-2002年新加坡的政府支出每年平均增长034％，而每年的经济增长速度则达到345％的水平（参见表4）。
注释：政府管理支出（Expenditureon Government Administration）包括政府运营支出（Expenditureon Government Operation）和政府发展支出（Expenditureon Government）。
资料来源：“Economic Surveyof Singapore”(ESS)，https://www.singstat.gov.sg。
从以上比较分析中可以看出，深圳的行政效率仍然不高。比如根据图1和表4，深圳的行政管理费增长速度自从上世纪90年代以来，也一直呈现出高于经济的增长速度的状况。而新加坡同期的政府管理成本增长率则大大低于经济的增长率。我们知道，行政管理费用作为行政成本的一个重要组成部分，往往反映了一个城市的行政效率。由此可见，深圳必须防止行政成本的增长速度明显而且持续的超过经济增长率。
此外，深圳的公务人员服务率水平也低于国内的上海，且与苏州的差距也在逐步缩小，这就说明深圳的公务人员服务率水平还有进一步提高的余地。深圳要营造一个亚太地区乃至全球的低营商成本的投资环境，必须进行一系列的改革，大力降低行政成本，特别是要避免无效行政成本的产生，提高行政服务效率。
新加坡、香港等国际性城市正在为降低成本而努力。我们注意到，新加坡为了提高自身的竞争力，已经采取一系列有效的措施降低企业成本，例如将财产税抵扣提高了15％；到2003年底实行房租及商业楼宇租金抵扣政策；降低成品油进口关税率；外籍人员税收豁免期延长6个月；将降低燃油税政策延迟至2003年底等等。香港也开始着力降低营商成本，改善营商环境，优化服务，精简架构和程序，控制公营部门人数，确保行政效率等。根据新加坡的官方统计，从1998年到2002年，新加坡的制造业营商成本平均每年下降158个百分点。新加坡和香港的经验为深圳降低成本提供了一个可供参考的国际标准。
三、对深圳降低行政成本的三点政策性建议
1、积极推进政府职能创新。
要减少政府配置资源的行政份额，发挥市场在资源配置中的基础性作用。继续在供水、供电、供气等垄断行业引入竞争机制，同时争取在全国领先开放保险、电信等行政性垄断领域，放宽政府对垄断行业的管制。
推动政府职能创新，真正实现“小政府、大社会”，建立以市场化为基础的政府公共服务供给机制。在合理分解公共产品或公共服务业务的基础上，鼓励市民、社区居民、民营企业参与全市性或地区性公共产品或公共服务的供给，并通过签订绩效合同，监督政府行为模式。
2、合理配置政府的行政管理权力。
选择权力相对集中的政府部门，实行决策管理职能与操作执行职能分离。具体包括行政决策机构专门化和行政操作执行机构专门化。强调重大决策与立法实践相结合，增强行政决策过程的民主化，增加决策程序的透明度和开放度，重大问题和重大事项实行集体评议、民主决策制度；建立由不同专业学科组成的各类行政咨询系统以及政策反馈与评估机制，提高行政决策的科学化水平。
建立责权清晰、运转协调、廉洁高效的行政机构运行系统和组织结构。可考虑选择专业化管理程度较高的职能部门作为试点，实行按专业分类集中管理全市业务的专业化管理机构，以及合并功能相似的政府管理部门，实行集中化管理。
3、加快公共财政改革。
现阶段公共财政改革的中心任务就是，建立一个符合市场经济要求、政府与市场定位明确、政府支出逐步退出企业经营和市场竞争领域，支出结构合理、支出管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制，力求减小市场失灵和市场缺陷带来的市场波动。因此，公共财政改革直接关系到政府对宏观经济的调控能力。目前，深圳已经具备率先建立与社会主义市场经济相适应、符合WTO规则要求的公共财政基本框架的条件。
在公共财政改革过程，一是要切实转变财政职能，实现政府资金与民间资金的合理分工；二是要按照建立公共财政框架要求，合理界定财政支出范围、优化公共支出结构；三是要改革财政支出管理体制，最大限度地发挥财政资金的效益；四是要配合投融资体制改革确立市场化运作的政府投资主体，提高政府投资的效益；五是要调整财政部门机构设置和职责分工，为推进财政综合改革奠定良好的基础。
（廖明中对本文也有贡献，特此致谢）
