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频频发生的“出租车事件”表明，管制下的出租车市场常常无法平衡各方利益诉求，最终导致矛盾加大。“在不存在市场失灵的地方创造出了市场失灵”，恰恰说明了这种管制的失灵。
从开放到管制
2004年诸多城市轮番上演的一连串“出租车事件”，几乎是中国出租车行业发展历程的缩写版。这些事件多发而尖锐，将行业内诸多问题暴露得淋漓尽致。
2004年的困境，脱胎于10年之前。
1994年前后是中国出租车行业的一个重要节点。此前的1990年代初，出租车市场处于扩张期，个人和企业进入出租车行业不仅不难，还有政策鼓励。为了解决城市居民“坐车难”的问题，政府采取了开放出租车市场的做法，允许、鼓励进入这个行业。如今在北京等大城市已经不多的个体出租车司机，大多就是在这一时期取得他们的经营权的。
在《新民周刊》的采访中，老司机回忆这段黄金时期，每每感叹于当时出租车司机的职业收入。
丰厚回报引来了出租车数量的急剧膨胀，随之而来的是市场竞争加剧，司机收入下降，由此引发了不少城市政府对“无序竞争”的警觉，1994年前后，大城市开始整顿“车多为患”的出租车业，主要手段是停止审批新的出租车经营权。行业大门突然关闭，出租车业从此进入政府高调管制时代。
对政府而言，介入出租车市场管理的理由相当充分：无节制地放开出租车市场会导致过度竞争，给市场秩序、城市交通、环境保护带来麻烦；同时，出租车又关系到万千市民日常出行，具有某种公共事务的性质，甚至关系到当地产业结构（如汽车产业）的规划等等。
中国社科院工业经济研究所研究员余晖和以研究出租车行业著称的学者郭玉闪认为，1998年建设部和公安部颁布的《城市出租汽车管理办法》，确认了中国出租车业的政府管制原则和方式。《管理办法》确立了城市出租车业实施租价管制和总量控制的格局。
1994年前后城市政府对出租车业的管制，最直接的理由就是“出租车太多了”。数量控制的手段是出租车经营权审批制度。1990年代中后期，许多城市相继中止审批新的出租车经营权，原有的经营权指标成了不折不扣的“稀有资源”。完成出租车数量控制后，政府开始对出租车经营模式和经营主体进行规范，鼓励公司经营，限制个体进入。
某些地方政府认为这种强制洗牌的“公司化经营”政策，可以减少经营主体，加强出租车管理，改变原来甩客、拒载、乱收费的情况。现实依据则是“上级政府的规定”和“大城市的做法”。
余晖和郭玉闪认为，无论是《城市出租汽车管理办法》还是一些大城市的地方法规中，出租车行业的准入规则总是尽可能地倾向于公司而限制个人。
管制，正从大城市向中小城市延伸。2004年，这种延伸带来的各种矛盾开始表面化了。
从“不经济”到“不合理”
管制的原因：市场失灵。管制目的：公共利益。这是评价政府管制的两个标准。
余晖曾撰文指出，计划经济是一种全面而彻底的国有化和管制，20多年来的改革是一场逐渐拓展的放松管制的运动。然而出租车业的市场管理，恰恰朝着强化管制的方向。
“对经营主体的限制、总量控制和租价管制，这三者构成了影响出租车业发展的最关键的约束条件”，余晖说，“这三个方面，是现行出租车行业管理制度的核心。”
对管制的必要性，余晖和郭玉闪认为，出租车业的最大特点是个体化：任何两辆出租车都可以构成竞争关系，而且个人的判断力和经验对于经营状况的好坏几乎要负全部责任。
《行政许可法》规定，对那些“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”，可以考察从业者的资格、资质。出租车行业无疑直接关系公共利益，对经营者资格进行认定无可厚非。余晖和郭玉闪认为，资格考试是应该的，但决不是现行的行业准入。经济学可以证明，任何制定经营车辆数量限制的企图都是危险的——
谁能有完全的信息来决定一座城市的出租车数量？而对价格的管制，从世界范围内政府对价格管制的历史看，几乎没有成功的例子，却往往造成更多的社会问题和更大的社会成本。
余晖认为，如果在制定最基本的准入条件（如身体健康、最低驾龄以及上下限从业年龄）下，所有通过资格考试的出租车司机自由进出出租车市场，政府和行业管理组织负责该行业的监督管理如处理消费者投诉，通过公开的听证会制定出租车费率，出租车市场本身有能力控制出租车数量和服务质量。这个交易成本最小的方案就完全可以达到国家、企业、个体司机和消费者四赢的结果。
如果政府部门利用公共资源来完成市场自身能够完成的事情，仅是“不经济”或者“效率低”，那么管制政策往往还会带来“不合理”。
在北京，最早的经营权是免费发放给有挂靠单位的出租车企业的。余晖称，1999年前后，伴随提倡“大公司化”和经营权的转手，绝大多数出租车司机丧失了汽车所有权和经营权，也彻底丧失了和公司以及管理部门谈判的砝码。
余晖给北京的出租车司机算了一笔账：每月运营毛收入9000元，每天工作12到15小时，没有节假日；每月上缴4500到5000元的“车份儿钱”；一次性缴纳至少5万元的风险抵押金；每天只获得不到50元的纯收入。
被政府文件和行业法规固定下来的“公司化”，使出租车“公司”从一个市场主体变成了一个管理机构，具有绝对强势，行业利益分配严重不公。这样的管理制度，不仅是“经济与否”的问题，还是“合理与否”的问题。
余晖将出租车行业的管制形容为“在不存在市场失灵的地方创造出了市场失灵”。除了徒然浪费公共财政开支，稀缺的经营权指标还给腐败留下了空间。在实行政府公开拍卖出租车经营权的温州，一个拍卖取得的经营权指标在市场上转手可以卖到100万元以上，稀缺程度可见一斑。
“人造的市场失灵”下，各利益群体对公共政策所能施加的影响，就决定了他们在利益格局中所处的位置。可以合理推断的是，出租车公司比司机和消费者都更具有游说能力，出租车公司因此更有可能成为数量、经营主体和价格管制这些行业管理政策的受益者。
就在舆论普遍呼吁北京出租车换型应该放弃政府部门一家拍板的做法时，《新民周刊》记者在杭州调查发现，出租车换型这样牵涉到千万司机和消费者的事情，利用市场杠杆和公开听证程序，能够比政府部门强行规定做得更好，成本更
低。而同期频频发生的“出租车事件”表明，管制下的出租车市场常常无法平衡各方利益诉求，最终导致矛盾加大。“在不存在市场失灵的地方创造出了市场失灵”，恰恰说明了这种管制的失灵。
突破管制的出路
《新民周刊》在对上海的出租车司机进行采访时发现，司机们的心态明显好于其他一些城市的同行。主要原因是他们能够获得一份较为满意的收入，而这份收入又取决于司机缴纳相对较低的“份钱”和保证金。
余晖等人曾给北京出租车管理支招：如果不能做到完全开放市场，至少可以降低“份钱”。“任何管制都是利益集团间财富再分配的手段”，如果不能做到各个利益群体平等的桌面谈判，那旨在寻求各方利益的最大化的政府管制，关键就在于寻求一个利益的平衡点。从某种程度上来说，上海的管理部门幸运地找到了这个利益平衡点。
在温州，出租车经营权由政府拍卖，个人和企业可以同时竞拍。而苏州的出租车市场已经向外地的出租车企业开放，上海出租车企业大众和强生应声加入——虽然开放有种种限制，但却为资本和品牌打破了行政的藩篱。
有经济学者向记者分析说，管制的“不经济”并不能说明“公司”的不经济，运作良好的“公司化”的服务，通常比分散个体更有序，更能保证服务的标准和水平，也便于消费者选择不同的品牌，因此出租车业的公司化将不可避免。
但是，经济学家同样指出，运作良好的公司总是市场配置资源的结果，却很难是行政指令的产物。政府作为中立的裁判者，职责在确立游戏规则和劳工标准，让社会财富有一个更“合理”的再分配机制。
实际上，即使在管制有效的上海，出租车市场的阿基米德支点是否稳固，也还需观察。10月份关于上海出租车费重新定价的说法，引发了出乎意料的讨论，而且讨论很快落到“定价机制”和“出租车公司成本分担机制”的问题上。
有经济学家指出，面对国际油价这样变幻莫测的市场变化因素，“一刀切”的价格管制政策拙于应对，而且总量控制的数量如何确定，数量和车型对价格有什么样的影响等等，都可能受到“经济与否”和“合理与否”的质疑。
自2003年8月份开始清理和《行政许可法》抵触的法规至今，以北京为例，原来北京市设定的行政许可事项里231项被取消了137项，《北京市出租汽车管理条例》也清理了几十项，但对经营主体限制、总量控制和租价管制的条文依然存在。
但余晖认为，尽管清理工作无关痛痒，《行政许可法》还是给突破出租车业的不合理管制带来了一些可操作的空间。个人依据行政许可法向行政机关申请牌照，行政机关必须在20日之内予以明确的答复，而如果司机不满意，还可以启动两种程序，第一，听证会；第二，行政诉讼。无论采用哪种方式，政府的应对都要曝光于社会公众并且置于法律的约束下。
