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编者按
上海市政府一贯以市场化手段解决中低收入家庭的住房保障问题。但实践证明，政府出台的一系列意图调控市场供求关系的政策均显不力：一方面，开发商手中握有巨量存量土地，使政府欲通过调节土地供给来控制商品房供给的意图落空；另一方面，投资之风日盛，需求屡控不下。市场调节不是万能灵药，那么政府调控市场的突破口又在哪里呢？
调控供给的手失灵？
在市场存在大量存量土地的情况下，政府调控供给已成为相当困难的事：放量供地也许只造成存量土地规模进一步扩大，而不一定能有效平抑房价；紧缩供地不一定能逼出存量土地转化为商品房，房价可能更快上涨。
供应不足被指为这两年房价飞涨的根本原因。包括开发商、老百姓、学者在内的不少人持这样的观点：这是政府批地太少造成的，只要加大土地供应量，房价上涨过快的问题就可能解决。调控房价的期望，更多地落在了政府的身上，因为土地握在政府手里。
但是，政府真的能有效调节供给吗？它直接控制的只是土地供应量，而不是房屋供应量。有相当数量的土地批出去后，没有变成商品房，而是掌握在开发商手中。在市场存在巨量存量土地的情况下，调控供给成为相当困难的事：放量供地也许只造成存量土地规模进一步扩大，而不能有效平抑房价；紧缩供地不一定能逼出存量土地转化为商品房，房价可能更快上涨。
谁该为高房价埋单？
2004年12月初举行的第六届住交会是在“涨声”中结束的。与会的地产大鳄们齐言2005年房价必涨。他们的理由是：没有充分的土地供应。华远地产股份有限公司董事长任志强在一个论坛上表示，明年土地市场可能仍然会处于一个极度饥荒的供应情况，导致市场价格在宏观调控的预期中达不到能够平稳增长的目标。房地产市场已经出现了连续多年的销售大于竣工的情况。相比之下，土地在供应过程中增幅很低，开工量的增长也很低，大部分地区已经开始出现了新开工量的负增长，这就预示明年的供应量将处于一个更加紧张的状况。很多城市政府都在担心，说房价增长过快了，但是如果没有充分的土地供应，房价增长还会加速。
任志强们的逻辑是，政府土地供应不足，将导致房价加速增长。当然，这有一定的道理。但现实的情况是，开发商的手中也掌握了大量的存量土地，如果这些存量土地在短时间内集中释放，不仅将明显影响供求关系，进而平抑房价上涨，甚至可能导致房价下降。目前，据上海市政府统计，上海存量土地约在3672公顷左右，若按容积率1.5计算，这些土地可为上海提供3年的住宅供应量。
存量土地状况
存量土地为什么没有进行开发？采访的专家、开发商、房产研究机构、“地虫”都给出了各自的理由。
大开发商手中或多或少都有土地储备，这几乎是资金实力雄厚的大开发商们的共识。然而有趣的是，一面是企业在叫嚷政府供地紧缩；一面又是企业以战略储备为名，囤积两年开发量以上的土地。而这又明显有违于政府对于土地闲置两年不开发即要收回的规定。
为什么进行土地储备？在大腕们看来，这是个可笑的问题。合生创展集团有限公司副主席项斌说：“土地储备意味着后劲。”；上海万科总经理丁长峰的回答是，“可持续发展力。”招商地产总经理林少斌听后则笑了起来，说：“巧妇难为无米之炊。”对房地产开发企业来说，没有地，还能做什么呢？这部分存量土地，作为开发商的战略储备，就不是目前开发用的。
确实有不少开发商在故意“捂地”。复旦大学房地产研究中心副主任华伟说，近两年上海房价每年以20％~30％的速度增长，地价以30％~50％的速度增长，而6%左右的银行贷款利息相比之下是太低了。
上海科赛房地产投资咨询有限公司副总经理曹春尧介绍说，有些手中有一两块地的小企业，它们并不打算自己开发，也不急于脱手，而是慢慢“捂”着等地价增值再转让。对它们来说，低价增值的利润已经很高了，房地产开发方面自己并不专业，去做反而有风险。
另有一种外销房用地，通常都闲置了七八年甚至十年。上海荒岛房产工作室研展部经理冯伟介绍，1993年前后，一些开发商因为外销房市场火爆，高价拿下土地，完成了动拆迁后，外销房房价受东南亚金融危机以及内外销房并轨的影响而大幅下滑。于是，开发商就选择囤积伺售。开发商前期投入很多，政府收回很难，很多地块就进行绿化，一直闲置。
以上的情况是开发商自己决定暂时不开发。与此相对应的另一种情况是，拥有土地的开发商，因为各种原因不能进行开发。
资金问题首当其冲。在南汇等地，一些村政府背景的小企业，手中握有土地，交付了部分或全部地价款，但没有进行房地产开发的资金。这些无力开发的开发商往往选择在二手地市场上转让地块。个别大公司也可能碰到资金链的问题转让地块。上海一家大型房产集团，因为在二三线城市铺开的项目比较多，资金链比较紧张，就选择将位于闸北区内环线内的一个地块转让。
另有一些开发商拿不到开发指标，无法开发地块。例如，一个在青浦拥有一别墅地块的开发商，看好眼下别墅市场，很想开发，但拿不到用地指标，拿到开发指标的开发商却不一定开发。
当然也不排除非人为因素造成土地闲置。非常普遍的一种情况是因为动拆迁、规划更改等问题。2002年，合生创展以协议转让的方式在杨浦区拿了三块地，总面积288亩，因为动拆迁问题到现在都没有交地。令项斌气恼的是，除了动拆迁，这块地还遇到规划更改的问题。本来的规划是全部开发住宅，合生将在上面推出合生滨江苑项目，而修改后的规划是只有其中一部分用来开发住宅。招商地产2003年9月26日在松江中标的一个居住地块，原定去年底交地，也因为拆迁没有完成，迟迟无法动工。
盘活存量土地难题
大量存量土地的存在，是政府必须面对的现实。这些土地未必会突然大量释放，引起市场波动，但会大大削弱政府对房价的调控力度。对政府来说，不消化存量土地就不利于行业管理。
上海市政府显然已经在采取对策，盘活存量土地。2004年6月，在例行新闻发布会上，上海市政府发言人焦扬介绍了市政府对存量土地问题的态度：一、上海基本的态度是将进一步加强土地供应的调控力度，优先保证国家重点项目、市重大工程以及配套项目的用地、保证中低价商品房用地的合理供应量，控制房地产项目用地，重在“优化结构、控制总量、盘活存量”。二、对历年批准的用地土地进行全面清理，进一步摸清存量土地的底数分布和未开发的原因，采取督促开工、调整用地和收回闲置土地等措施进行处理和盘活。对于不同情况分别对待。对存量土地集中较多的开发企业，限制其参与土地招标，促使其尽快将存量土地开发、入市。
2004年7月，在上海市房地产行业协会成立大会上，上海市房地资源局副局长庞元也表示，要加大存量土地的消化力度，抓紧对经营性存量用地情况的调查摸底工作，在摸清底数基础上分地区、分类采取新增用地计划与存量消化挂钩等措施。对存量土地较多的区县适当减少年度计划总量，加快促进存量土地开发落实。
但政府要消化、盘活存量土地，也有相当大的难度。
新生代市场研究有限公司总经理杨惠庆认为，房地产市场不太规范，造成了很多政策还没办法体现作用。例如土地闲置两年以上收回，但土地闲置如何界定呢？打过两个桩算不算开发？假如开发商拿了500亩别墅用地，它先开发20亩，甚至5亩，算不算已经在开发？国家规定，土地闲置两年依法收回，但对于具体的一块地，总会有各种各样的“特殊情况”。房地产商神通广大，各有各的对策跟政府博弈。
而存量土地进入二手市场进行消化，也并非易事。曾有一家在上海始终很难从公开渠道获取土地的外资开发公司，在一段时期内频频在二手土地市场寻觅机遇。但经过据称是将每一块存量土地都翻遍的调查之后，他们最终放弃了努力。因为难以实现市场供应的土地通常面临四个问题：一是受制于动拆迁。今年上海完成的动拆迁指标尚不及年初的60%；二是市中心区实行“双增双减”后，造成许多地块的开发成本大幅提高。原先规划4~5的容积率，现在骤降至2.5以下，使得某些地块的楼面成本价就高达17000元/平方米，几乎没有企业可以运作；三是这部分土地多为商业项目，而鲜见住宅用途；四是囿于二手土地转让的方式。目前土地转让，严格意义上说，仍是被禁止的，只能通过项目公司收购的方式实现。但拥有存量土地且愿意出让的公司大都债权债务不清，很少有企业敢于接盘。
在国家宏观调控、土地供应减少的情况下，市场已将更多的目光投向存量土地。存量土地能否“逼”出，将影响到商品房供给，进而影响房价。
调控供给的手，依然在政府手中。上海社科院房地产业研究中心常务理事顾建发即表示：“盘活存量土地确实有难度，但关键在于政府的取向。”
摩根士丹利中国区首席经济师谢国忠的观点也许能给予目前的土地市场调控一丝警醒：今天不能容忍这样的代价，明天必将为此付出更大的代价。
相关链接
2004年主要房地产政策
1.房贷收紧
2004年2~4月，中国银监会及国务院出台一系列金融措施，收紧银根，加强房地产贷款监管。
2.71号令，“8·31”土地大限
2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，对2004年8月31日后仍以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。
3.网上备案和登记办法
2004年3月24日上海市政府批准市房地资源局制订的《上海市商品房销售合同网上备案和登记办法》，并要求2004年7月1日起上海所有楼盘的预售和销售都要上网公示。
此项政策的实施把上海房地产交易全部公开，扭转了过去购房者在交易中心处于信息不对称的劣势地位，使楼盘买卖进入公正、公平、公开的规范程序。
4.“期房限转”政策
2004年4月26日起，上海推出《关于预售商品房转让问题的决定》这一政策，规定预售商品房在尚未办出房地产权证前不能办理转让登记。
5.经济适用房
2004年5月13日，由建设部、国家发改委、国土资源部、中国人民银行联合颁布的《经济适用住房管理办法》正式施行。
《办法》明确规定，经济适用住房的面积将严格控制以中小套型为主，中套面积在80平方米左右，小套面积在60平方米左右。住房价格以保本微利为原则，真正让广大中低收入群众受益。
6.加息
2004年10月28日晚，央行对外宣布了上调金融机构存贷款基准利率。金融机构一年期存款基准利率将上调0.27个百分点，由现行的1.98%提高到2.25%，一年期贷款基准利率上调0.27个百分点，由现行的5.31%提高到5.58%。央行对房地产业进一步收紧银根。
7.土地管理新政策
2004年11月21日，国务院出台了土地管理新政《国务院关于深化改革严格管理土地的决定》，严禁低地价招商，此外，经营性用地要严格实行招、拍、挂，协议供地实行最低限价，划拨土地转让按市场价值定价，加强土地用途管制。
（ 责任编辑：胡立善 ）
