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就在中国国家审计署在今年的6月份掀起一场疾风骤雨般审计风暴的同时，美国审计总署却悄悄地更换了自己的名称，他们为美国总会计办公室，简称GAO。
这是一个非常值得我们重视的现象。在许多中国人的眼里，还将审计定位在查账的层次，认为审计就是对政府经济活动进行事后审计监督。其实，在美国，对联邦政府财务活动的审计只占美国政府责任办公室工作量的15%。而审计部门的大部分工作主要是对联邦政府的业绩进行审核、项目进行评估、政策进行分析。所以，国家审计署副审计长刘家义曾经说过，中国今后将逐步推开绩效审计，对重大违法违规案件、因为盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失案件、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成的国家和人民群众利益受到重大损失的案件进行重点审计。因此，过去那种运动式的审计工作将会越来越少。
从财产流动的环节来看，会计控制是对财产流动的客观描述，而财务管理则是对财产变化的客观分析，审计监督是一种事后的判断工作。换句话说，审计工作的滞后性决定了在财产流动过程中它不可能担当更多的重任。如果没有看到审计工作的局限，没有看到财产流动中不同环节会计控制、财务管理、审计监督的不同职能，而盲目扩张审计的功能，最终必然会降低决策的效率，影响到审计业务活动的开展。所以，在审计工作取得一定成绩以后，我们一定不能盲目乐观，更不能将审计工作的重要性提到无以复加的地步，甚至扩大或者变相扩大审计职能部门的权力，出现新的权力失衡或者权力失控的现象。
当前，我国审计机关的审计工作之所以能够产生广泛的社会影响，是基于以下几个重要原因：首先，在过去相当长的一段时间里，我国对审计工作重视不够，审计应有的作用难以发挥。如今，在中央政府的高度重视下，审计部门严格依照审计法的规定，履行自己的职责，对社会热点问题和重大的违法乱纪行为进行审计，并且把审计的结果部分披露出来，从而形成了轰动效应。
其次，在我国新闻舆论监督仍然不够，许多重大腐败问题难以及时曝光。国家审计署的审计报告在某种程度上扮演了西方国家新闻中“扒粪”的角色，将一些政府机关违法乱纪的行为暴露在大庭广众面前，这种代替新闻媒体的监督作用甚至超过了审计职能部门自身的监督作用。人们在审计报告中看到的是一系列触目惊心的违法乱纪行为，在令人瞠目结舌的违规资金的背后可能是一个又一个重大刑事案件。所以，与其说是审计报告引起了轰动，不如说是新闻事件引起了轰动。
第三，在中国，审计机关隶属于国务院，因此，在国务院领导的大力支持下，审计机关将国务院重要部委的违法行为大白于天下，反映出了中央领导反腐倡廉的决心，让老百姓看到了中国执政者以人为本、从严治党的希望。从这个角度来说，审计报告既是一篇声讨腐败行为的檄文，又是中央政府执政为民昭告天下的宣言书。因此，审计报告不可能不在全国范围内引起广泛的注意。
第四，在我国长期存在着清官情结，老百姓对政府里的清官情有独钟。国家审计署审计长顶住各种压力，将一些要害部门的违法行为公布出来，树立了清官形象，在老百姓心目中引起了强烈的共鸣，因此，审计报告出台后，一时洛阳纸贵，人们争相传阅。这是在转轨时期中国特有的社会现象。
第五，审计工作是对经济运行结果的特殊反映。审计报告是特殊的工作总结，它是对审计部门自身工作的一次检验，也是对被审计部门工作业绩的总体评估。所以，审计天然地具有轰动效应。不论是在中国还是在国外，审计报告出台后都会在全社会引起广泛的注意。
正确认识和客观评估审计工作，不是为了贬低审计工作的重要性，恰恰相反，只有对审计工作进行科学的定位，才能更好地发挥审计工作的作用。事实上，在许多国家，审计署作为特殊的机关，更多地是为政府的经济决策和执行行为出谋划策。近年来，一些国家审计部门工作的重点一般集中在对政府项目评估和官员的绩效审核上面。在有些国家，对于具体的带有技术操作性质的审计工作，往往委托给专业的审计公司来办理，政府或者国会的审计部门不直接参与对某些国家部门的具体事项的审计工作。这样做当然有降低政府运作成本的考虑，但更重要的是，充分发挥社会上专业机构的优势，对政府的职能部门包括审计署自己的财务状况进行有效的监督。
在任何国家，审计机构不可或缺，但是，如果将经济监督局限于审计机构那就大错特错了。内部监督、外部监督特别是新闻舆论的监督是保证国家机器正常运转必不可少的重要条件。具体到审计领域，内部审计、民间审计和政府审计同样重要。如果没有切实可行的内部审计制度，没有独立的民间审计机构，那么，政府审计也难以真正发挥作用。可以说，政府审计作为国家行政权力相互制衡的有机组成部分，对于提高决策科学性、降低政府的行政成本具有重要的作用。但是，政府审计毕竟具有外部性和事后监督的特点，不可能在每一个环节或者在政府资金使用的过程中实施有效的监控。在任何国家，审计部门都只能扮演政府看门狗的角色，不可能与其他的政府部门如影相随。在我国，人们有一种错觉，以为要强化某个职能部门的作用，就必须赋予它更多的权力，这是十分错误的观念。审计部门的权力应当明确，但不能盲目扩大。审计部门只有充分与其他权力部门通力合作，并且借助于广泛的社会力量，才能实现自己的目标。那种把反腐倡廉的希望寄托在某一个部门或者某一个官员身上的做法，不符合现代法治的精神，在现实生活中也难以达到预期的目的。即使在美国这样一个审计机构非常健全的国家，仍然难以避免在军队、内政、司法等多个国家机关出现严重的腐败现象。所以，不能够因为国家的职能机构出现严重的经济问题而怪罪于审计部门，也不能因为审计部门发现了重大的违法犯罪行为而强化审计机关的权力，甚至赋予它们生杀予夺的处罚大权。在许多国家，审计机关只有建议权而没有处罚权。审计部门只能通过审计工作提出改善政府工作效能的建议，而不能够越俎代庖，代替其他权力机关作出决策。
从这一点来看，中国今后每年发布的审计报告引起的社会反响将会越来越小，在人们认识到审计的功能之后，必然会对审计工作有更加理性的预期。以往那种审计报告出台之后，街谈巷议、奔走相告的情况再也不会出现了。这是中国成熟的标志，也是依法行政的必然结果。今后，政府的审计工作将会更加理性务实，老百姓对待审计报告中暴露出来的问题将会有更加理性的认识。以后人们可能更多地寄希望于通过完善法制、加强日常监督，保证国家的各项经济活动不会偏离正常的轨道。
反思中国的审计工作，有以下三点特别值得人们高度重视：第一，中国必须尽快走上法治之路，在宪法和法律中完善我国的宪政体制。在我国，宪法关于中央政府和地方政府财产权利的划分极为简略，各级地方政府缺乏应有的征税权。在改革过程中，中央政府与地方政府之间以及地方政府之间经济上的博弈缺乏宪法上的约束，不规范的政府经济行为比比皆是。政府审计报告中所披露出来的问题有可能只是冰山的一角，在现实生活中还有大量的问题没有暴露出来。所以，审计报告可能会起到敲山震虎的作用，但是在现有的体制下，审计工作不可能解决根本性的问题。要想彻底理顺中央政府与地方政府之间的经济关系，平衡地方政府之间的利益关系，还必须进一步明确国家机关之间的经济权利和义务关系。只有这样，才会从根本上杜绝各类违规资金使用的现象发生。
第二，必须加快行政体制改革的步伐，通过扩大民主的方式让老百姓参与公共政策的制定。现在之所以出现大量的政府资金被占用或者挪用的情况，就是因为公众缺乏对政府主管部门强有力的监督，政府内部出现了严重的“内部人控制”现象。借用公司治理结构理论来分析，现在某些地方政府已经完全不顾投资者的利益，热衷于经营“小圈子”的事务，在有些政府机关，办公大楼越来越豪华，职工宿舍越来越富丽堂皇，办公设备越来越先进。可是，这些政府机关的领导人却往往能够得到本单位职工的拥护。这种慷国家之慨，损公肥私的做法必须受到严厉惩处。然而令人遗憾的是，由于作为“出资者”的广大老百姓不能参与政府的改组活动，不能决定人事的任免，所以，有些违法乱纪现象长达数年乃至十多年难以得到纠正。因此，必须加快民主体制改革的步伐，从根本上彻底杜绝各类经济犯罪案件的发生。
第三，从审计体制来看，我国的审计机关隶属于国务院，是国务院的组成部门。这样的审计体制安排固然有利于国务院的统一领导，但是也有可能将政府的审计监督变成国务院部门的“内部监督”，在有些时候审计的结果可能难以全部或者及时地公诸于众。当我们欣喜地看到国务院领导同志加大审计监督的力度，并且要求审计机关向人大作出全面汇报的同时，也有一些小小的担忧：如果审计报告不能在国务院通过，那么人大是否能够看到审计的结果？因此，当前的审计体制确实存在着一些不尽合理的地方。有些学者建议，应当尽快修改宪法，将国家审计署改为隶属于全国人大，由审计机关独立地去对国务院各职能部门进行审计监督。应当说，这样的思路值得考虑。但是，我们在进行各项制度设计的时候，必须考虑到中国的国情。目前中国的人大体制还存在着种种缺陷，人大代表的非专职化严重影响人大机构发挥作用。如果将审计机构设立在人大及其常委会，固然在宪法体制上理顺了监督与被监督的关系，但是，审计工作有可能会被削弱。所以，我们在改革审计体制时，一定要区分实然状态与应然状态，一定要考虑到行政体制改革的可行性。
在美国，为了保证审计工作的连续性，十分罕见地规定了审计总署审计长长达15年的任职年限。现在已经有人担心，假如中国国家审计署审计长李金华任期届满，离开审计岗位，中国的审计工作还会不会卓有成效？这种想法或许是杞人忧天，但是，在缺乏强有力制度支撑的情况下，人们更有理由强调领导人素质的重要性。只有通过民主的方式，公开选拔优秀的审计官员，才能保证我国审计工作的连续性。
来源：[商界名家]
（ 责任编辑：杨茂银 ）
