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“乡镇改革是一个持续但却无法深入的工作。从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少”。这是国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯对乡镇机构改革的总体评价，也是作者进行实地调查后得出的上述结论。(《新京报》2月20日)
对此，赵树凯将乡镇改革困境的原因归结为三个方面，即社会稳定的约束，上级机关的限制，乡镇自身扩张的冲动。应该说，这几方面因素都是导致乡镇改革文字游戏的表面原因和直接原因。不过，这些因素背后的原因和作用机理，作者并没有进行探讨。而事实上正是导致这些因素背后的作用机制，使得乡镇改革困境存在某种必然性，也使得乡镇改革无法深入。
乡镇改革是由乡镇政府自身进行的改革，是一场自我革命。很显然，这需要乡镇领导人拥有很高的政治觉悟和公共品质，才有可能真正实现改革。乡镇改革是由县政府指导下的改革，是行政组织系统的内部改革。很显然，这需要县政府自身具备足够的“信息优势”，才可能监督和指导乡镇改革。
改革本质是一种利益调整，乡镇改革意味着一部分人的利益要受到损害。作为改革的主持者，乡镇领导人需要满足两个方面的利益诉求，一是被改革者利益诉求，即希望在改革中利益损失最小化；一是上级领导的利益诉求，即希望能够坚定地实施改革方案，以实现自身政绩。面对这两种利益诉求，改革者很显然不愿意得罪任何一方，最优选择自然是机构改革文字游戏和人事假账，机构减少以满足上级政府的利益，开支增加以满足被改革者的利益。
其实，这种内部改革和自我改革之所以不能够成功，关键是它违背了人类社会的“自然正义”原则，即任何人都不能够成为自己的法官。行政机关自身成为行政改革的主导者，本身就是违反了“自然正义”原则，其失败必然不可避免。
而乡镇改革者之所以能够满足两种利益诉求，主要原因在于政府财政的软约束和无约束，这是乡镇改革困境的经济逻辑。
我们都知道，在无约束和限制的情况下，一个人花费自己的钱，给自己办事，既节约又有效果；一个人花费自己的钱，给别人办事，节约但无效果；一个人花费别人的钱，给自己办事，有效果但无节约；一个人花费别人的钱，给别人办事，既无效果也无节约。改革者应用财政满足两种利益诉求，属于花费别人的钱，给别人办事，在缺乏约束的情况下，自然既无效果也不节约。政府机构减少了，但政府开支增加的现象也就不难理解。
按照我们的花费原理，最节约和最有效果的花费方式，应该是花费自己的钱给自己办事。很显然，在政府改革和政府财政方面，纳税人作为政府财政的出资者，应该拥有对政府财政的控制权，这样也才可能避免政府财政的浪费和软约束。
这样看来，走出乡镇改革困境，就要避免乡镇改革背后的机制困境，利用新的政治经济逻辑取代旧政治经济逻辑。在政治方面，避免行政机关进行内部改革和自我改革，需要重新树立人大和民众在政府行政改革的作用和地位；在经济方面，避免行政机关财政的软约束和无约束，需要重新树立纳税人意识和人大对政府财政的控制。
（ 责任编辑：杨茂银 ）
