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煤矿生产是高危行业。由于机械化程度低、科技贡献率低、安全技术和装备水平低、从业人员素质低等原因，我国目前产煤百万吨死亡率接近4，远远高于世界平均水平。在产煤大国中，美国百万吨死亡率为0.04，俄罗斯为0.34，南非为0.13。事故产生有其客观性。毋庸置疑，无论是小煤窑还是国有煤矿，发生矿难都是因为安全设备投入不足，安全操作规程执行不严，政府对安全生产监管不力。
年初，国家安全生产监督局向媒体披露，我国在煤炭安全方面的欠账高达500亿元。国家安监局的思路是，用3年时间，采取正常提取煤矿安全费用和安排国债资金加大技术改造两个思路，解决安全欠账。这个办法无疑将大大改善煤矿安全生产状况。但远水解不了近渴，我们还要在遏制矿难的制度改进上换思路、找出路。
矿难频发的经济必然性
目前煤矿生产的红火和矿难频发都是粗放式经济模式的反映。如果严格遵守一整套预防、预警、救助、控制体系，矿难损失是可控而且可最小化的。但是，面对经济利益的巨大诱惑，面对原材料价格节节攀升的市场环境，面对大干快上的“GDP竞赛”的某些地方政府发展经济的巨大冲动，尤其是面临并深陷其中、处于锁定状态的高能耗、粗放式的经济发展模式，矿难频发又具有令人痛心的某种规律性。
中国经济的发展未能摆脱粗放、外延的模式。结构不合理、效益不好、生态环境破坏等问题长期得不到改善，能源、原材料、交通运输、土地供应短缺已构成发展的重要约束。在这种经济增长方式和发展模式下，煤的产量和价格成为宏观经济的“体温计”：投资热，宏观热，带动煤的价格上升；宏观面投资降下来，会压缩煤炭生产行业的利润空间。巨大的经济利润空间，促使企业和地方政府用增产增收策略代替了适度规模条件下的安全生产策略。
所以，调整对经济发展模式的认识，并从政府活动绩效评价、干部任用体系等方面，让科学发展观扎根于各级政府的经济社会事务的管理活动，是治理矿难更为根本、更需要长期努力的工作。
矿难频发的“需求方”原因
煤矿生产的物质需求过旺是宏观经济环境决定的，短期难以扭转。我国的能源结构对煤的依赖，来自于经济发展模式对现有能源结构的依赖。能源利用方式的高消耗、粗放利用，导致了原材料生产、开采中的重产量、轻综合利用的滥开滥采行为。只要我国能源结构中对煤炭消耗的依存度降不下来，只要经济增长中能源消耗比例降不下来，一句话，只要对煤的需求降不下来，矿难的发生就会防不胜防，“煤吃人”的现象就难以销声匿迹。
产煤区地方政府由于财政能力捉襟见肘，也对高密度超限量开采不持反对意见。就是说，采煤企业对高密度、高强度采掘方式的依赖，来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲动对GDP的依赖。由于油气能源紧张，煤炭生产利润空间加大，超负荷生产是顺利完成财政指标、突破GDP数字的便利选择。这样，政府部门与煤矿企业的直接利益联系，就会影响安全生产监管的质量。据《第一财经日报》报道，到2002年，阜新矿务局已欠债31.8亿元，安全欠账3.2亿元，生产欠账2.72亿元，几个主力矿井采掘严重失调。多年来，阜新矿区一直靠海州露天矿支撑，每年用海州矿2亿多元的盈利来弥补井工矿的亏损。这样，在煤价高企情况下，煤炭企业的高产量决定了政府税收增量的节节攀高，煤矿生产的高位运行又决定了煤炭企业脱困自救的经济支撑能力的增强。所以说，对政府来说，煤炭生产的高位运行是一个减轻政府社会转型财政压力，而将这种社会管理和公共服务责任“内部化”到企业的一种“市场”机遇。只不过，这种机遇伴随着巨大风险隐患，是以矿工群体生命安全作赌注的，造成的社会影响是及其消极的。切断政府增收与煤矿增产这种不计安全风险的简单利益关系，将这种“内部化”到企业的社会责任转移回政府，政府真正承担起经济转型的社会责任，是减轻国有煤炭企业生产超负荷生产压力，从而强化安全责任的根本措施。
所以，降低煤炭生产对地方政府财政增收的刺激，多种渠道缓解产煤区财政困难，是从控制煤炭的需求方面，减少矿难的治本之策。
解决“制度失灵”要改善“制度供给”
从陕西陈家山矿难到辽宁阜新矿难，社会影响的最大区别就在于山西省提高了矿难的赔偿标准，这是一种值得肯定的抑制矿难的改进思路。山西省政府规定：因煤矿事故造成的人员死亡赔偿金不得低于每人20万元；发生一次死亡3人以上事故的乡镇煤矿，将被依法吊销其有关证照，由政府收回采矿权重新公开拍卖。这是重大的制度改进，大大增强了煤炭企业生产的风险意识，增加了企业主的成本，高扬了人的价值。但是，这还并未成为全国的标准。
将安全生产风险转化为企业的成本而不是成为“社会成本”，是从制度供给角度遏制矿难的重要思路：通过“让煤矿死不起人”的制度建设，推动煤矿企业将安全设备投入、安全操作规程的遵守与采掘人员的培训都计入其经营成本。这势必加大煤矿企业的安全投入，甚至引发安全生产条件不足的煤矿倒闭，但存活下来的煤矿企业就是能够承担安全生产责任的企业，这必将引发煤炭行业重组和洗牌。笔者认为，这种“优胜劣汰”的供给革命，是遏制矿难必须进行的。
同时，制定由煤矿对职工进行高额度强制保险的法律，使保险公司介入煤矿安全，也是改善煤矿安全制度供给的积极思路。通过法律制度合理确定赔偿的下限和上限，明确保险公司的免责条款，就能为保险公司参与煤矿安全日常监测和监督提供激励。这样，因为运用了保险公司拥有的安全赔偿的专门知识和专业人员，诱发矿难的不安全因素会大为减少，煤矿生产就多了一个专业化、能负责的安全“监理”。
多边治理：安全生产
监管变革的方向
我们应该清醒地看到，现在讨论矿难的立足点是煤炭生产高位运行态势在近期难以逆转。通过增加赔偿金来增加矿难发生成本仍只是权宜之计。单独依靠赔偿的“内部化”，由企业独立承担安全生产责任，忽视政府作用是不行的。抑制矿难，还需要政府对社会管理方面的角色和效率有新的认识思路。
“管制者俘虏”理论用在煤矿安全生产方面也许较合适。在社会性管制方面，监管者与被监管者都处在利益共同体中，可能导致监管者被收买，从而致使社会性管制失灵。这既会导致煤矿企业的长远利益受损，也会导致人员生命安全的损失。具体到矿难治理而言，除了行业监管部门和媒体监督之外，由于缺乏利益相关者的监督，矿工作业安全状况很难及时随时检测和反映，这是大型矿难的一个共性根源。政府监管部门是否具有获得煤矿安全生产信息的能力，其监管效率如何，是我们在矿难后屡屡追问的一个老话题。
所以，解决管制失灵问题仍要靠治理体系的完善：不仅仅是在事故发生后的善后赔偿过程，而且在日常的生产过程中，需要在政府引导下发育发展矿工的维权组织，需要吸收律师事务所等社会中介机构提供法律服务和法律援助。关键是要培育在安全生产监督管理局之外的另一个外部监管力量，改政府监管的单边治理为政府监管部门和社会监管组织的多边治理。
笔者认为，通过将赔偿内部化为企业成本，同时通过政府监管方式的变革，逐渐把政府从直接救助者、无限责任承担者的角色中解脱出来，成为规则的制订者、重大事故的独立调查者、安全监管信息举报的接受者，必将有力地控制和减少事故频度，减轻事故的善后处理难度。
（作者系中央党校研究室博士）
（ 责任编辑： 杨茂银）
