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历经计划经济和20多年改革开放，我国政府不断根据各个时期经济发展和政策要求进行调整而形成的现行土地税费制度，组成了一套繁杂的“拼盘”式制度体系：目标多元化，税种过多；征税覆盖面窄，筹集财政收入的功能微弱；难以发挥调节社会贫富差距的作用，对抑制房地产投机的作用也十分微弱。国家税务总局副局长许善达在上周末举行的“中国城市房地产税费改革国际研讨会”上表示，国务院已经把有关土地税费制度的问题纳入了改革的视野。据新华社3月2日报道，日前，国务院发展研究中心召集财政部、国家税务总局、国土资源部等部门负责人，就中心完成的《中国房地产税收政策研究》报告展开研讨。
现行土地税费制落后
目前，房地产业税费种类多，房地产开发建设的税费负担比较重。收费项目不合理的问题多年来没有得到根本解决，收费项目多，标准比较高，征收不规范，费明显重于税。
国家税务总局副局长许善达表示，其他市场经济国家所具有的土地税收制度我们都有，其他国家没有的制度我们还有，目前我国土地方面的税收制度还停留在20世纪80年代中期的水平。
国家税务总局地方税务司司长赵兴玉表示，目前土地税费主要分布在土地的取得与开发建设环节。根据一项调查，房地产业的收费现在占到了税费总额的75%～80%.在土地成本中，收费项目占30%，土地出让金占50%，税占20%.房地产税费主要集中在开发投资环节，占有和交易环节相对偏轻。这样加大了开发成本，提高了百姓购房的门槛，同时也不利于政府均衡取得财政收入。
同时，内外资房地产开发的税收政策不一致。现行税制对外资企业和外籍人员适用的是1951年颁布的《城市房地产税暂行条例》，并且对房产和土地只征一种房产税；而对内资企业适用的是《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》。另外，对外资企业还有其他许多优惠政策，造成内、外资企业税赋不公平。
房地产税赋不合理
赵兴玉表示，在我国目前的房地产税收方面，既有税种多、环节多，又有征收不到位的问题；既有收费多、收费不合理而影响征税，又有税收负担不合理的问题。例如，房地产开发商负担的土地增值税实际上与所得税、营业税交叉重复；土地使用税与房产税在对房屋同一目的物征收时很难科学划分等都很不合理。对房地产转赠和遗产转移尚未开征新税种，不利于调控个人所得和财富。
此外，房地产土地的计税依据不合理。由于我国尚未建立起房地产评估制度，使得房地产的占有、使用和转让交易等诸多方面计税依据难以合理确定。例如，对房产税和土地使用税均只能按静止价值计税，税收收入缺乏弹性，且不能反映真实状况。
前不久，由中央统战部、全国工商联、中国民（私）营企业研究会共同发布的调查结果显示：我国各行业的私营企业中，房地产业的利润大大高于其他行业，税后净利润比处于第2位的电力煤气业的利润高1倍多，比平均水平高5倍。而在国家税务总局计统司公布的2003年度纳税百强企业中，没有房地产企业。
中国社会科学院财贸所副所长高培勇表示，目前我国房地产存量资源没有得到充分利用，最缺失的是税收对存量的调节。房地产税制改革的目标之一应该是增加保有环节的税收，建立以存量房地产资产为课税对象的房地产税制。
持有环节的税赋将提高
不久前，财政部副部长楼继伟公开表示，由于目前房地产生产流通环节税赋较高，而保有环节完全免税，已经产生了一些不合理的现象，因此物业税的开征已是大势所趋。目前物业税正处于模拟测试阶段，成熟后会在部分地区先行试点。首批进入试点地区的城市包括北京、重庆和深圳。
建设部政策研究中心主任陈淮认为，税赋调控还有另一方面改革方向，就是要降低流转环节的税赋，提高持有环节的税赋。降低流转环节的税赋，就可以加速存量资源的重新优化配置过程。
“我们现在的房地产市场存在着一个尖锐的矛盾：一方面中低档住房供给严重不足，城市中存量的中低档住宅所占比重又过大；另一方面城市中存在着相当大量的‘很少有人住’或‘只有很少人住’的闲置存量资源。”
陈淮说，“目前我国城镇人均住房面积已达25平方米以上，但城镇住房困难群体的比重达20％，这两个数字之间存在着明显的不相称，其原因之一就在于一部分存量资源闲置状况严重，而造成这种状况的原因，在于二级市场和租赁市场发育严重不足”。
“降低流转环节税赋而提高持有环节的税赋，对发展二级市场和租赁市场具有非常重要的意义。”陈淮表示。
中国社会科学院财贸所副所长高培勇认为，当前人们对收入分配问题的敏感度比较高，所得税作为对流量进行调节的手段也为人们所熟识。但对存量部分，我国目前基本上没有设计任何税种。而事实上，决定人们收入分配差距最重要的因素就是存量。因此，应把房地产税定性为特种财产税，与财产税一并推出。本报记者陈光
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土地税费制度改革应与预算改革相结合
国家税务总局副局长许善达表示，目前政府从土地获得的收入包括两个部分，一个部分是通过税收的、法律的、规范渠道获得的；还有一部分由非税收的、非规范的，具有政策随意性的渠道获得并没有纳入预算体系。在很多地方，政府从第二部分获得的量要超过第一部分，从财政上讲就是没有纳入预算管理的钱要超过纳入预算的钱。有些地方掌握的没有纳入预算的土地收入相当大，以致有人将管理土地非预算收入的部门称做“第二财政局”。
“现在的预算制度并没有覆盖政府所有的收支，虽然《预算法》规定预算要覆盖全部政府的收入和支出，但事实上，还有很大一部分政府的收入在预算之外运行，现在这部分收入是难以统计的，各省的报告都没有反映。”许善达说。
这部分预算外资金中央曾经提出要分一半，但实际上，目前中央取得的连3%都不到，大部分在地方政府手中掌握。
财政部财政科学研究所所长贾康说，“这就难免造成资金运用的混乱无序，很多地方政府在这部分资金运用上的透明度是相当低的，监督很难跟上，管理中间的失误没有人追究，甚至出现贪污行为”。
“现在预算外单独管理的这一部分，如果不把其纳入改革的范围，不来统筹设计的话，仅仅研究预算管理这一小部分是很不够的。”许善达说。
“改革土地税费制度有一个前提就是要把预算改革和土地税费制度改革结合起来，要把政府从土地方面获得的收入纳入预算管理。改革要远远超过‘如何收税’这样一个技术性问题。”许善达说，改革的方向要包括政府扩大预算范围的问题，是带有政治体制改革的内容，涉及到政府部门之间，中央政府和地方政府之间，地方政府和下级政府之间的关系调整。
许善达表示，由目前非市场化的制度转向市场化制度势必会影响到各方面的既得利益，新的方案涉及到很多的利益调整，利益调整里面遇到的困难将是最大的，因为这个涉及到在土地资源里面中央政府要获得多少，地方省、市、县、乡各级政府要获得多少及开发商如何取得其中的份额等问题。
“这将是一个利益再分配、再调整的过程。”许善达说。
本报记者陈光
（ 责任编辑：孙可嘉 ）
