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如果城市化不到位，大量农村剩余劳动力不能转移到城市，中国城乡统筹发展就不能实现，农民收入增长也不会有保障，收入差距也难以缩小，和谐社会也不会建立起来。这大概是多数研究者的共识。
其实，我们应有未来的一个总的目标，然后才可能有政策。这个目标是：在50年左右的时间里，要中国人口的80％住在城市：“候鸟”型的长距离兼业要逐步减少，农民兼业将主要以近距离为主，半径在50公里左右为主。
50年以后，中国人口按14亿至15亿计，不到3亿左右人口在农业领域，但真正从事粮食种植的农户可以在5000万户左右，其中，大部分农户的耕作面积可以达到50亩左右，这些农民不在城市兼业也可以过上体面的生活。其余耕作面积小的农户可以就近在城市兼业。那时，“三农”问题将不复存在，农村问题的性质会发生变化。当然，这个目标能否实现，要看政策设计是否成功。如果政策成功，保持略大于1％的城市化份额增长速度就问题不大，上述目标可能在40年内就实现。
我认为，城市化和农村劳动力转移的政策架构应该包括以下内容：土地及经营控制政策土地政策没有突破，农民进城的能力将会受到限制。
土地承包权必须永久化、市场化，使农民放弃土地后能得到按市场价格计算的补偿。但是，也要有土地经营规模控制政策，防止过快地出现土地占有的不平等；政府对土地的交易要有控制和调节。从日本的经验看，这个并不难做到。
城市居住政策取消旧的户籍制度以后，要有居住地登记政策。登记的条件是拥有或租有符合标准的住房，这是合法居住的惟一条件，也是取得属地化管理的社会保障账户的前提条件。不用害怕几户人家租用一套房屋而“骗取”城市居民身份，因为一个标准居住单元只获得一户居住登记权利。
我们现在的公安户籍登记系统可以做这个工作，只是需要住房普查工作配套。
城市工作场所居住政策在相当长的一个时期里，长距离的农民兼业将难以消除，而兼业农民不见得都有能力购买或租用标准住房单元。
因此，要制定“工作场所居住”法规，他们不能获得居民资格，但他们的“社会保障账户”可以由所在城市代管；他们在农村可以保留土地。
社会保障账户管理政策要为每一个进城务工人员建立社会保障账户。中国很大，账户管理不宜全国统一，应该实行城市或省为单位的管理，并允许各地有差异。农民兼业地方变化以后，账户资金可以转移，但原管理城市或省区可以扣除一定部分，以鼓励地方加强保障金的收缴和管理。学习广东的经验，也实行社会保障账户的社会统筹和个人交纳（账户）相结合的方式，在账户转移时，原管理城市或省区仅仅在社会统筹部分扣留一定数量。账户项目主要是养老和医疗两个部分，工伤保险走商业保险的路。
劳资关系调节政策按目前的制度或制度实施的水平，农民兼业者在城市承受了很大屈辱，根本不可能融入城市主流生活。必须通过对劳资关系的调节，提高资本雇用劳动的成本，增加兼业者的收入，甚至使一部分兼业者成为完全的城市工人。办法有的是，如限制劳动时间，强化加班报酬管理，强制企业资方交纳工人社会保障资金的一定比例，强制改善工作场所居住环境等。
城市居民兼业管理政策我无法知道在大城市中有多少人拥有两份以上的工作（包括退休人员的兼业），但估计不在少数。对这种兼业要限制，办法是税收的调节。用这个办法可以增加城市就业人数，给农民兼业者提供更多的机会。
行政和财政收支政策目前的情形是大城市就业机会多，中小城市就业机会少；大城市几乎成了一个封闭的经济体系，不论何种“密集”型的经济都在搞，使得中小城市特别是中西部的中小城市出现产业空洞，陷入某种恶性循环。这种情形有复杂的原因，其中与大城市的产业门槛太低有关，但更重要的是与我们的干部任免制度、行政分权制度和财政制度有关，这些制度造成了对中小城市和农村地区资金的抽取，影响到它们经济的发展，自然影响到那里的就业吸收能力。
我相信，如果以上政策能制定和完善，并辅以其他必要的配套政策，对城市化速度的加快和劳动力稳步转移是有利的。也许会有人对此心存疑虑，比如关于公平的疑虑：设立住房标准门槛是不是有失公正？其实，有一点要清楚，如果按照一种浪漫主义的思路，所有城市都敞开大门，并向农民提供廉租房和最低收入保障，那么至少目前绝大部分农民都会到城市来，城市政府根本无法实践这种承诺。我总认为，公正与否不在于有没有门槛，而在于是什么样的门槛。
还可能有关于中国工业品成本提高的疑虑：调节劳资关系会大大提高中国工业品的成本，在一定时期内还可能造成失业的增加。
但凭借我的经济学直觉，我以为人们过虑了。要知道，农民兼业者的收入提高以后，国内市场容量会增加，产业规模会扩大，就业也会增加。
可能有人产生关于城市容纳能力的疑虑：只要城市经济保持8％以上的增长率，劳动就业人数就会有一定的增长，相应地，人口也会增加。2003年，中国城市人口净增2164万人，农村净减少1390万人。如果农村人口计划生育政策能很好落实，在能源节约方面取得进步，在第三产业发展方面有更好的政策，同时对贫富悬殊能够适当控制，那么GDP增长将保持在8％以上，城市对新增农村转移劳动力的容纳就会稳步增长。我看，这个算不上浪漫主义的估计。
（中国社科院农村研究所研究员）
（ 责任编辑：杨茂银 ）
