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大多数农民工游离于社保的“安全网”之外
记者日前来到外来农民工较为集中的广东省东莞、深圳等地，了解到在这些社会保障起步较早的地方，针对外来农民工的方面仍然存在着许多问题，还需要进一步探讨及改进。
外来工参加社会保险是社会保险能否实现覆盖全社会的一个难点，是外来工获取生活保障权益的最基本的要求，也是社会稳定和进步的必要特征。但记者在采访中发现，外来工参加社会保险，仍然存在比其他社会群体更多的困难和障碍。
广东省在2000年颁布了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定固定职工、合同制职工、临时工、农民轮换工、城镇个体经济组织的业主和从业人员、劳务输出人员、港澳台商投资企业中内地户籍员工及外商投资企业中的中国籍员工、机关事业单位的全部职工均应参加社会养老和工伤保险。深圳、珠海、东莞等城市还专门就外来务工人员参加社会保险，制订了具体的实施细则和办法，但实际上广东各地外来工参加社会保险的仍然是少数，大多数打工者仍然游离于社会保险的“安全网”之外。
记者了解到如下数据：到去年底，深圳市参加养老保险的人数为223．57万人，参加医疗保险的人数为104．39万，而在劳动部门登记了的外来工就有330多万，实际外来工在500万左右。东芜市参加养老保险的人数为85万，而在劳动部门登记了的外来工达201．46万人，实际外来工超过400万人。
农民工退保现象严重
来自湖南攸县桃水镇的谭武江已经在深圳南油出租车公司开了4年出租车，他说，每月除了要交12000元租金给公司外，还必须要交纳1000多元养老、医疗、公伤等社会保险金，负担很重，公司虽然承诺5年劳动合同期满就可以退保，但是也只能退还养老保险的部分，其它保险金“打了水漂”。至于医疗保险，深圳本地人看门诊可以报销，外来工要住院才能报销一点，这样不太公平。
深圳市社会保险管理局局长王玉洁说，人员流动性大，工作场所不固定是非公有企业和外来工参保的一大困难。去年以来，社保稽查队员在傍晚或深夜到酒店、旅馆、档铺等现场去摸底，并和参保对象倾心交谈，恳听他们的意见，花了很大的力气，才使一批外来务工人员参保。
由于部分民营企业、个体工商户业主对社会保险缺乏正确认识，错误地认为参保是加重企业负担，瞒报参保人数，虚报裁员。前不久，外来工较集中的东莞市长安镇劳动部门查获了一些违规企业，其中沙头创兴玩具厂用工人数达到1000人，参保人数仅有150人。全镇工伤事故和投诉事件比去年同期增加了40％，其中相当部分发生在未参保的民营企业与建筑工地。
记者在采访中还发现，由于当前广东各地的社会保险费还只是县、市(不包含地级市)一级的统筹，外来工在跨地域变动工作中一般都会退保，导致参保中断。不仅如此，即使在一个县或市内，也由于外来工暂时失业或者频繁地变动工作，使保险部门面对繁琐的手续而穷于应付，有的外来工更换新工作后常常中断参保。仅东莞市长安镇去年前3个季度退保人数就达到17817人。
让城乡社会保障制度形成对接
在广东东莞、深圳等地务工的农民工，按照所在城市的规定都是应该参加社会保险的。但是他们户口所在地的广大农村社会保障制度远未形成，还主要是靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式。农村社保与农民工社保存在严重脱节的状况，影响了农民工社保工作真实有效地开展。
深圳市社会保障局法规处黄险峰处长向记者介绍说，每年都有大量外来农民工在春节前后办理退保手续，去年深圳市有12万外来工办理养老保险退保手续。这主要是因为目前我国社会养老保险只覆盖到了城镇户籍人员，广大农村户籍的外来工一旦离开深圳，其养老保险个人帐户无法转回原籍。此外许多民工对社会保障制度心存疑虑，担心交纳的保险金日后会收不回。过去有些企业还以员工不愿意参保为由拒绝参保。
黄险峰说，在我国农村社保制度建立完善并与城市社保制度结轨之前，当前在城市务工的农民工中开展社保工作没有多大的实际意义。
记者了解到，深圳市从1987年开始实施社会保障制度以来，目前已有4万多人符合退休条件，但实际缴费年限累计满15年、享受按月领取养老金的外来农民工至今还没有。
此外，目前的社会保障制度还没有包括人身意外伤害等险种，民工因交通事故造成意外伤害无钱救治的事例在广东省许多地方经常发生。外来打工人员欠付医院治疗费的问题，己成为困扰大多数医院的“头疼事”。
广东省人民医院整形创伤外科主任邓国三说，整形创伤外科每年接收近200名受伤的民工，三分之一以上无钱支付医疗费。广东省人民医院医教处处长林展冀说，外来工因意外事故送至医院，医院出于人道主义应该救治，但往往是救治康复后，外来工由于种种原因“跑单”，给医院造成严重的经济损失，直接影响医院的正常医疗行为。有些医院则出于减少损失的考虑，干脆不接受此类病人。
“一元化目标，多元化过渡”
农民工的社会保障问题，目前还是一个薄弱的环节，许多专家和一些地方政府在这方面进行了探讨，在查找问题、寻求对策的同时也取得了一些经验。
中国人民大学劳动人事学院郑功成教授认为，农民工的社会保障问题是一个日益尖锐的特殊问题，农业人口的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突越来越明显。如果按照传统户籍制度继续将其排除在现行城镇社会保障体系之外，显然有违公平的原则；但如果将其全部纳入现行城镇社会保障体系，又欠缺财政、技术及相关政策条件。较为现实可行的办法是根据农民的需求与目前的条件，按照分类分层保障的原则来提供社会保障。
郑功成说，从理论上讲，一元化的社会保障制度不仅管理简便，而且公平。但目前由于我国财力等客观条件制约，还不具备建立一元化社会保障制度。企业职工、政府公务员和农民工，显然不能简单地用同一种社会养老保险制度来覆盖，或者虽然可以在基础部分统一却需要在补充部分体现差别性。因此一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但近期将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。因为这既能减少改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向一元化目标的路径。
“当然，就单项社会保障制度而言，如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条件能够实现制度安排的一元化，那毫无疑问应当选择一元化。”郑教授说。
据深圳市社会保障局法规处黄险峰处长介绍，近年来，深圳市正在逐渐取消外来工与本地人在社会保险方面的差别。目前公伤保险方面已无差别。养老保险方面的差别去年也开始取消。记者在采访中了解到，在珠江三角洲的东莞等地，几乎没有城乡差别，农村户籍人员绝大部分从事非农产业，养老保险也取消了城乡差别。深圳市的农村也有养老保险，但目前仍归民政局管理。
逐步建立完善农村社会保障制度
目前，农民工输出地的我国广大农村，基本上没有社会保障制度。农村人口主要靠家庭保障模式，国家财政对部分地区实施扶贫计划和紧急救灾、集体的少量调剂互助、民间的社会救助，只是局部的补充。
农村社会养老保险作为有效防范农民老龄风险的一种实践方式，1987年试点，1991年推行。至2000年底，全国农保基金积累总额达195亿元，农村社会养老保险参保率为农村总人口的7．6％。
民建湖南省委去年曾对湖南省的农保工作进行了一次调查，发现主要存在两大实际问题：一是根据民政部1995年《农村社会养老保险基本方案》建立起来的现行农村社会养老保险制度本身存在缺陷。
首先，《方案》规定农保资金的筹集，坚持“个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，不少地方在实施中甚至改为“由个人全部缴纳”。保险的责任主体是农民，不具备“社会保险”的性质。其次，在集体经济实力薄弱的地方，保费全部由农民个人负担，保费收取很困难。个别地方采取“一刀切”的办法，强制性收取保费，引进农民反感，由此带来一些社会性问题。再次，农村社会养老保险与城镇企业职工社会养老保险不一致，最大的差别是不具有互济性，缺少社会统筹部分。
二是农保基金运营管理不规范，增值因素少，经办机构绝大部分实行自收自支，工作运转靠从基金中提取服务费维持。农保启动初期，正值高利率政策执行时期，不少经办机构为吸引农民参保，自作主张，按12％的年复利向参保人承诺个人账户计息标准，写定在个人交费证上，导致基金增值压力大和隐藏潜在兑付危机。由于缺乏监管机制，湖南省违规运营、违规运用、挤占挪用农保基金总额达1．37亿元，占基金总额的28．4％。
民建湖南省委主委、湖南省政协副主席阳忠恕认为，要整顿规范农村社会养老保险，改革管理体制，可考虑将经办机构与政府职能部门脱钩，改组为企业性质的保险公司。例如由实力较强、服务网点较多的国营人寿保险公司接受农保业务，由该公司在现有农保经办机构的基础上组建农村养老保险公司。适应工业化、城镇化进程，积极稳妥地推行小城镇居民和乡镇企业从业人员的基本养老保险制度，建立一种社会保险关系可在城乡之间转移，待遇高于最低生活保障的第一层次的社会养老保险制度。同时，继续抓好农村“五保”制度、最低生活保障制度和合作医疗制度建设。
关注进城农民工的贫困问题
全国政协社会和法制委员会副主任王大明代表该委员会在政协全国九届五次会议上的发言指出，大量农民工进城后，部分人或无业可就，或收入很低。据估计进城农民工已有近亿人，由于城乡二元结构的限制，多数地区尚未将他们纳入政府反贫困工作视野之内，有的仍继续对他们的就业采取限制的措施。
江苏省社科院院长宋林飞认为，要将已经非农化的民工逐步纳入整个社会保障体系中，使我国社会保障制度建设更加贴近市场经济体制、适应社会结构转变的需求。民工的工伤保障制度，应当作为民工最基本的社会保障项目尽快得到确立。建立民工的疾病医疗保障，特别是大病保障机制。社区要为民工建立相应的社会救助制度。
目前，广东有各类外来务工人员1000多万人，深圳、东芜等地的外来人口已经超过当地户籍人口，外来工已成为一个不容忽视的社会群体。广东一些地方在保护外来工权益和方便外来工生活方面作出了各种各样有益的探索和尝试。
深圳市宝安区政府为使外来工在遇到人身意外伤害时，得到必要的救治和扶助，从1998年开始，每年投入200万元，为区内暂住人员购买了“暂住人员非工伤意外伤害责任保险”，凡持有宝安区暂住证而发生意外伤害的外来人员均可获得保险公司的赔偿。东莞市1996年成立了广东省首个专门面向社会特困人员服务的医疗救济基金会。4年多来，这个基金会已累计救济贫困伤病者2877人次，救济总金额达1529．96万元，其中既有东莞籍市民，也有来自全国各地的外来工，社会效果良好。
昂贵药价常常将经济桔据的外来工病患者据之门外，潮阳市为此专门成立了主要面对外来工的耀辉医院。医院采取简化进药中介手续、直接向高知名度药厂购药等方法堵塞回扣的漏洞，使药费比一些大医院或药店降低了20％至30％。医院还别出心裁地用志庆活动的贺金与医生上交的红包，建立起40多万元的“善德基金”，专门用于贫困外来工的救死扶伤。
深圳市龙岗区社保局与司法局合作设立了外来务工人员法律援助中心。东莞市法律援助中心樟木头办事处去年正式成立，这是广东省首个镇区法律援助机构。东莞市樟木头镇的打工者一旦遇到克扣拖延工资、无期限加班、劳动伤害等损害自身利权益的事情，可以免费向法律援助办事处求助。
从今年3月份开始，广东省取消了原来对外来工11项收费中的8项，而保留的3项收费总和仅为12元，预计年内就可为外来工减负11亿元。
（ 责任编辑：冰河 ）
