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动用国家外汇储备注资国有商业银行，应该遵循怎样的决策程序？
一个2004年初发生的震动中国金融界的重大改革举措，在事隔一年之后，再次成为部分“经济界”政协委员激辩的焦点。这个举措就是国家动用450亿美元外汇储备(由中央汇金公司作为投资主体)“注资”中国银行和中国建设银行。而引发激辩的恰是中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长兼中央汇金公司董事长郭树清。
去年2月，《中国企业家》杂志曾经刊发两位金融专家的对话：“对注资两行的三大疑问”，提出了对注资“程序”问题的不同看法，指出：“属于人民币持有者的中国公民的国家外汇储备，当它的一部分不是用于弥补国际收支逆差和稳定汇率，而是用于到两家国有企业由于制度和机制的原因产生的‘实质性亏损’的时候，决定的程序应该是怎样呢？”文章发表后，引起了社会各界的广泛关注。
3月11日上午，作为全国政协委员的郭树清在政协小组讨论中谈到金融改革时指出，国家动用450亿美元注资中行、建行，“很多人都表示不可理解”。“这两家银行面临的都是系统性风险：存款遍布全国。这样的全国性银行能不能走关闭、破产的道路？恐怕是关不了的。前段时间我们关闭了东北某家证券公司(涉及变相吸收公众存款)——这家公司还只是一个局部问题。中央银行允诺9折收购那些‘储户存款’，但是到现在还谈不拢。可见金融改革的复杂与艰巨性。”
“中行、建行都是全国人民的，450亿元外汇储备也是全国人民的。如果这两家银行破产清算，责任都在我们(中央银行)这儿。”郭表示。“现在对中国工商银行的注资方案迟迟定不下来，主要是因为人们对程序问题有异议。”郭说。
“还有些同志提出，两家国有商业银行如果不改机制，凭什么给那么多钱？”郭表示，“其实这是两个互为因果的东西。坏帐不解决，历史遗留问题不解决，要让国有银行按照市场规则去运行，谈何容易？很多事情都不是银行自己想搞坏的。”
郭话音刚落，吴敬链委员道：“财政部花钱也有个程序问题。450亿美元外汇资金，国务院定了就给了——能不能把程序弄好了再给？”此时，某委员插话说：“这笔支出，财政预算里是否安排了呢？根据《预算法》。应该是先有预算，后有支出。”郭纠正道：“这笔钱不是预算资金，不在财政部那里。”
郭表示：“对于外汇储备注资，没有明确的法律依据，但是没有明确禁止。所以我们认为是可以做的。”
对此，吴敬链反驳道：“法律没有禁止的事情，作为一个公民是有权做的。但是作为政府则必须要经过授权。因为政府权力的根源在于公民。”
吴敬链和郭树清均证实，在政府决定动用外汇储备“注资两行”前，曾经给全国人大财经委发过一个“公函”征求意见，但是仅只财经委的主任和副主任看过这个“公函”，并没有在全国人大常委会的层面讨论。
“外汇储备有两个职能：一是应付国际收支变动；二是维护金融体系稳定。”郭进一步解释说：“如果对两家银行的不良资产不去及时冲消，窟窿只能越来越大。”此外，郭认为，很多事情如果都拿去“讨论”，可能十年八年都解决不了，从而贻误改革的时机。
吴则坚持认为，“这种事情”，不光是财经委主任、副主任知道了就行，至少应该向全国人大常委会公布，并做出相应解释。吴说，“去年开‘两会’的时候，我就提过这个问题。”
“这是人大的问题，不是中央银行的问题。”吴补充说。
今年“两会”，财政部部长金人庆否认了“发行特别国债”补充中国工商银行资本金的“传闻”。那么，在对国有商业银行注资改造的手段与程序依然存在重要分歧的争论背景下，工行的股份制改革如何启动，将成为各方关注的新的焦点。
相关链接：中国金融体制改革再对话 “注资两行”三大疑问
《中国企业家》
对话／蔡重直 王巍
王巍：几个月前，我们曾有过关于中国金融体制改革的第一次对话(详见本刊2003年7月《金融家的权利主张》)，2004年初开门就是一件大事，政府宣布向中国银行和建设银行注资450亿美元。很快财政部也有一个说法，注资之后两个银行可以用原来资本金核销3000多亿的不良资产。这个事情引起了业界的广泛关注，在官方刊物上看到很多人讨论这个事情，大家几乎是一面之辞地称好，随之国外的评级机构如标普和穆迪也立即调级，给予积极的评价。另外一方面，我们周边很多朋友都觉得看不清楚，需要深入理解，或者表示一种怀疑。但由于站的位势和专业知识所限，也一时说不清楚。
我上网看了看一些学者的长篇大论，更是一头雾水。许多宏论将此次注资归结为是国内银行改制的需要，运用排除法，说财政没有这个钱、外资没有这个钱、民营没有这个钱，发债也不行，因此只能靠国家外汇，把这个有重大意义的金融政策和政府管制哲学的问题转换成为改制而找钱的技术问题。同时，也就将银行体制改造的思路进一步捆绑在注资上了。非但不对过去多次动辄成千上万亿的输血行为(注资、不良资产剥离、发债等)做一点检讨，而且找出若干理由为之解释。
我们的角度与政府的角度不一样，但是民间的不同声音、业界的讨论应该在这个重大问题上得到一个反映，至少抛砖引玉，推动大家的一些思考。
蔡重直：我认为，这一次注资行动涉及到三个非常宽广的问题。第一个是注资的法律程序问题。是我国法制建设进步，还是倒退？用国家外汇储备注资不光是银行的事情，也不光是政府的事情，是关系到每一个人民币持有者的公民权利和利益的大事，可以说是每一个中国人的事情，只要你持有人民币，就跟你有关系。
第二个问题，450亿美金相当于3700多亿人民币，如果再要注资到1000亿美金的话，就相当于8000多亿人民币，这对国民经济的影响是正面，还是负面？我很担心，这450亿美元的注资口子一开，会引发或加快银行危机向货币危机转化。
第三个问题，银行改革的关键是什么？用钱可能买来新机制，也可能买不来新机制，但是，新机制肯定能够创造出金钱来。巨资打造的“人造美女”不是真“美女”，难道就没有其它路可走了吗？
一问：“注资”的决策程序是进步还是退步？
王巍：应当有个认识前提，就是中国经济走到今天，必须意识到政府政策的局限性。政府和企业、个人一样，在成熟的市场上应当是一个平等的参与者，要靠经济契约来规定权利和义务，来调整彼此关系。因此，一方面在要求提高中国企业的公司治理的同时，反过来也应当要求政府也要有政府治理。政府在做出任何重大金融政策的时候，必须理解你的政策的实施是不是还要依赖其他的市场参与者。如果把握不好这个关系，这个政策出台以后会发生变化。本来准备开枪打别人，开枪后子弹却拐了一个180度的弯打在自己的后脑上，这种事情屡见不鲜。比如说，前些年国有股减持的政策直接导致1万亿国有资产没了，这么大的事情到现在还没有说清楚。
对于这次注资，业界也是感到突然，到底是经过什么样的程序来进行的？是业界水平太低未能理解中央的雄才大略，还是政府再次撕毁合同，再次出手用国家的财富(或者是负债)来援助两个不成器的企业？一个立志走向法制的国家政府，一个正在成熟的市场经济，对于一个重大的政策与管制行为必须有规则上的约束，要公开化，要获得各种社会不同参与者的共同监督。本次注资不单单是金融问题，而是整个国家宏观管制政策和政府治理的大问题。
蔡重直：我觉得首先要从国家外汇储备的定义讲起。
国家外汇储备的定义用老百姓能听懂的语言来讲就是：国家外汇储备是一个国家的金融当局所持有的、用于国际收支逆差弥补和维护汇率稳定的流动性资产，这个流动性资产就是硬通货。外汇储备的增加是我国国际收支顺差不断增加的结果，在外汇储备不断增加的同时，中央银行的基础货币发行也在同步扩大，因为我们国家实行的是强制性结汇，例如，一个企业出口了1亿美元的商品，创汇1亿美元，这1亿美元到了中国之后，就被中央银行约按1:8.3的汇率,用8.3亿人民币把这1亿美元买了回来,企业得到8.3亿人民币,同时,国家的外汇储备增加1亿美元。所以说，与这450亿美元相对应的3700多亿人民币已经投放到市场上了,而这3700多亿是基础货币，在流通过程中由于货币乘数作用，又产生了倍增效应，变成了上万亿流通中的货币，这上万亿人民币已经在老百姓手上了。
这是中央银行对人民币持有人的负债，人民币持有人是债权人，正是从这个意义上，我们说，全体中国人民，更准确地讲，人民币持有者的中国公民是国家外汇储备的债权人，是国家外汇储备的购买者和承受者。这也是为什么，我们不称外汇储备是“政府外汇储备”，而是“国家外汇储备”的根本原因。当然，国家的外汇储备是由政府的外汇管理当局持有、管理和经营，但是，这改变不了“丫鬟拿钥匙，当家做不了主”的性质。
财政收入的所有者是政府，由于它的“公共性质”,尚且需要国家的最高权力机关讨论、审议、批准和监督；那么，属于人民币持有者的中国公民的国家外汇储备，当它的一部分将不是用于弥补国际收支逆差和稳定汇率，而是用于(我称为“挪用”)到两家国有企业由于制度和机制的原因产生的“实质性亏损”的时候，决定的程序应该是怎样呢？
想一想我们国家多年来经济上的重大失误，没有一件不是同“程序”有关。所以我讲，这是件大事，是关系到每一个人民币持有的公民切身利益的大事。而不仅仅是银行的事。
王巍：中国还有190多家大型中央直属的国有企业，按照同样的逻辑，他们也有充分理由去申请动用国家外汇来注资。
回过头来看，各行各业都有同样的理由按照同样的逻辑去要求外汇储备注资，所谓的程序问题就变得尤为重要。中国走到今天的时候，已经不单单是国有经济了，它有民营经济，有外资经济，有混合的股份制经济，它是多种不同成分。用国家外汇储备仅仅支持国有经济，是不是不公平？国家外汇储备这种公共的资源如何在不同的经济利益体中间进行分配，是需要进行深入讨论的。我们注意到在这个过程中，政府官员做了许多解释，实际是回避了公用资源应用于特殊利益群体这样大的是非问题，在一些词语背后转换上也是用了很多似是而非的说法。
二问：注资是否会诱发或加快银行危机向货币危机的转化？
蔡重直：你说得很对，我很反感有关当局对450亿注资的解释，因为我觉得有一种被“愚弄”的感觉，有一些欺负老百姓不懂专业的味道。例如，为了给这一次注资提供法理上的根据，有关部门的发言人不惜修改国际通行的，也被我国业界普遍接受的国家外汇储备定义，将国家外汇储备的功能是稳定汇率改为了“稳定整个金融体系”，这个修改不要说老百姓不可能注意到，就是专业人士可能也不一定注意到。再例如，有关部门解释，这次注资，仅是充实银行资本金，而不是冲抵不良资产，弥补银行亏损的讲法。这好比讲，一个团的士兵已经战死，后备兵力也用光了，我再给你补充一个团的士兵仅是作为后备，无论前方减员多么严重，后备兵力不能上战场一样。银行的资本是干什么用的，所有教科书和词典都讲，是银行防御风险和开办用的，是银行增强抗风险能力和公众信誉的。银行产生不良资产，首先是要用当年的利润来弥补，利润仍不能弥补，就是亏损，就要用资本金来弥补了。我们多年拨备不足,不良资产高企，资本金充实了不去抵消风险做什么？在关系到每个公民权利和利益的问题上，我认为，政府应该讲实话。
王巍：这一次政府一再强调是投资行为，但在表述当中有很多自相矛盾的说法，比如说一个负责人谈到要收利息，从注资那天开始每天就要对资本金收取利息。再有，政府特别为注资注册一个公司，中央汇金公司，而且声称是严格按公司法注册的。很多媒体发现找不到注册地，找不到公司结构、章程，像一个壳公司。如果严格按照公司法注册，就不必同时说明是一个“特殊的政策安排”。至今为止，这个过程和主体始终对业界和公众保持一种神秘感，在很多技术安排上是混乱的。
蔡重直：我觉得这是因为由于450亿国家外汇储备用来注资，本身在法理上很难成立，必然在技术性问题上很难做得非常符合中国现在的法律和规章要求。
回到我在开头谈的第二个问题。媒体上讲，政府还要向工商银行和农业银行陆续注资1000亿美元。我算了一下，也差不多。我们知道，与国家外汇储备相对应的是中国人民银行帐户上的人民币占款，而这部分人民币是以与其价值相对应的随时可兑换或随时可购买国内所需商品的450亿美元为基础的，如果真的陆续用国家外汇储备注资1000亿美元，那就是8300多亿基础货币，算上货币乘数，等于创造了几万亿流通中的货币，这上万亿人民币是脱离了经济发展，脱离了商品基础的，因此，对中国的货币体系的稳定是一个大的威胁。如果我们再考虑到为这四家银行在2000年剥离所形成的1.4万亿中央财政的或然负债，再考虑到三大政策性银行的资产质量……
所以我很担心，以现行的解决银行问题的思路和方案，是否可能会诱发或加快银行危机演变成潜在的货币危机。我们要清醒认识到，今天和昨天的国际收支顺差，并不代表着明天和后天的国际收支不逆差，今天和昨天的中国通货紧缩，并不代表着明天和后天中国货币不通货膨胀。在我看来，我国的通货膨胀和国际收支逆差已经离我们不远了，不要刚刚手上有一点外汇，通货稳定了几天，就离开法制轨道，为解决一些眼前问题，而为经济的长远发展留下祸根。
王巍：这种解决问题的方式，事实上是为一个旧的体制和经营机制再次输血。我们说过，中国的金融界是在所有产业中政府管制度最高、最受保护的，可以说是中国市场经济当中日益孤立的“行政孤岛”。在这里汇集了一批最强的、最有能力的管理人员，获得了免费的资本资源，而且随时可以利用政府特权获得免费的社会资源，同时却不可思议地创造出了最多的不良资产。相对于在体制改造中获得新生的其他产业，家电、纺织、钢铁、煤炭等等，我们有什么资格颐指气使地继续维护金融产业的特权？面对大军压境的全球金融机构的服务水平，我们还有什么理由抱残守缺眷恋低能的金融管理与融资体制？我们一直在谈中国金融改革的出路何在，是不是能利用中国外汇储备增多经济发展强劲这样一个非常好的时机，在制度安排和运转机制改革方面做大的动作？
现在仍然把中国金融界和银行界获得新生再造的机会寄托在注资，或者是境外上市，或者是靠着让民营企业“买单”的方式，我觉得这是中国金融家和政策制定者的集体悲哀。
三问：中国银行业复兴的根本出路是注资外嫁，还是激发本土金融家创新精神？
蔡重直：我去年有一个分析，到2002年底，四大银行的贷款余额是8万亿，在2000年剥离了1.4万亿的不良资产后，这四家银行还有26%的不良资产，这就是说，这8万亿贷款中本来有3.4万亿不良资产，不良资产率应是45%。这是一个惊人的数字，据我所知，在全球市场经济的国家和地区中可能是达到登峰造极的程度，甚至超过了美国三十年代经济大危机时的情况了，不能不令人担忧。面对3.4万亿庞大的不良资产，四大银行的资本金是多少呢？在近几年银行增加资本金之后，四家银行的资本金应该是6200多亿。2002年四家银行拨备前的利润不过是1200多亿。仅以不良资产的拨备需要50%计算是1.75万亿，打完利润1200亿，把资本金6200亿全部冲销光，还差1万亿。如果银行一分钱不分红，一分钱不交税，全部去弥补坏帐，以现有的机制和经营水平需要10年。美国银行管理当局判断银行破产的一个标准是，打完拨备后的资本充足率若不足2%，即要退出市场。
我觉得有一个被普遍接受的提法值得商榷，这就是，国有银行的不良资产是历史上形成的，这个提法让人觉得似乎是建国以来50多年的事。不把这个问题搞清楚，不利于我们总结经验教训，不利于我们对症下药。我查了一下，到1992年底，四大银行贷款余额是2.3万亿，我们假定在这2.3万亿当中也有45%的不良资产，那就是1万亿，这说明，四大银行不良资产的70%是在刚刚过去的十年中发生的。这个数字表明，在过去的十年里，政府主导的银行业改革、对银行业的管理总体上看是不成功的，是失败的。对于这个事实，或者是对于这个结论正确与否大家可以来讨论。
从国际经验看，银行危机的出现有两种可能，一是由于市场的变化或经营上的失误，另一个是在制度安排上和机制上出了问题。第一种情况是财务问题，通过注资和融资可以使银行得以新生；而制度上、机制上、观念上的问题是不可能通过财务安排解决的。中国银行业搞到整体性“资不低债”、技术性“破产”无疑是在制度安排和机制上出了大问题。就像你讲过的，输血只能维持败血病人的生命，不把造血功能治好，再输多少血也是浪费。那么，中国银行业的制度安排和机制上出现什么问题呢？我的看法是出在政府对银行的认识上，出在政府对银行的改革方向上，出在政府对银行的监管理念上。中国银行改革首先要解决的是方向、理念、观念、政治哲学上的问题，改革的重点是监管银行的政府，而不是银行，因为，中国的银行是政府一手塑造的，而不是银行家和市场发展的结果，政府的理念、管制哲学不变，银行的问题能解决吗？这也是我为什么不赞成，用钱买机制的改革思路。我提几个问题供大家思考和讨论：
1.银行业首先是政府统治国家、稳定和发展经济的工具，还是一个产业？
2.中国银行业的秩序混乱、效率的低下、管理的落后、最后搞成技术性的破产，是政府对银行的监管和管制不够、不狠、不全方位，还是政府不断加强的所谓“监管”、“干预”、“强势”、“统一”、“步调一致”抑制了金融的创新、破坏了银行自身的免疫系统、摧毁了银行的商人文化的结果？
3.银行业是一个充斥着活跃的、不断创新精神的银行家的群体，还是一个充斥着惟上行事的官僚队伍？
4.银行是一个享受着自由、自主、法制、竞争精神的企业，还是一个被全世界最多法规(红头文件和领导讲话)所管束，听领导“招呼”，体现领导意志的步调统一的金融大军?
这些问题不解决，银行注了资，上了市，仍然不可能“办成真正的银行”。非常有意思的是，去年12月4号，新浪网有一个调查，问题是，“你认为，上市是四大银行的救命稻草吗”？网民7.4%的认为是，8.3%的认为说不好，84%的认为不是，是治标不治本。
总之，政治的、官僚的和行政势力的无约束的权力扩张，自由的、金融企业自主权利和银行家创新精神的极度压抑，是使中国银行业严重滞后、技术性的破产和支离破碎的根本原因。政治的、官僚的和行政势力的大幅退出，自由的、金融企业自主权利和银行家创新精神的大幅张扬，是中国银行业复兴的根本出路。
王巍：我基本同意你的看法，特别欣赏你最后结论性的那段话。现在的问题是，许多人认为，如果我们不走巨资“人造美女”，待价而沽的路子，就没有其他的路可走。我的看法是，在新的经营机制下，在新的制度安排下，中国的金融企业家们有能力像其他产业的企业家同行一样通过自身的努力摆脱中国金融界的困境。当然，新的制度安排和新的机制的产生的前提，是政府在对银行的认识上和管理理念上要有根本的转变。我认为，银行摆脱困境赶上了一个千载难逢的好时机，这就是，国民经济的持续和快速发展，使得银行的资产以每年20%以上，甚至40%以上的速度发展，这就是说，银行的资产2到3年就翻一番。这为重组不良资产创造了巨大的空间，也为建立新的金融运行体制奠定了产业基础。我知道许多地方商业银行在过去的5年中，即便在现存的体制下，通过业务创新和内部权益制度的安排，在一个好的领导者手上，能够根本上改变经营模式，取得了即便外国同行也不得不佩服的业绩。例如江苏的一家银行，资产近百亿，不良资产只有2%，而在5年前，同一银行的资产仅仅10亿，不良资产就有近6个亿。浙江的一个商业银行不良资产仅为千分之三。你再看看浙江的所谓地下钱庄，其中的金融创新和经营效率更是令我们金融官僚们无地自容。中国民营金融家和更多优秀的体制内的金融家们长期呼吁政府管理部门转变观念放松管制，难道我们只能熟视无睹吗？你经历了用三年时间将一家濒临破产的香港银行拯救的历史，这也是一个佐证。
蔡重直：中国的银行业完全可以通过自己的努力，走出困境，但前提是，政府对银行的认识，政府对银行管理理念必须改革。
关于银行的起死回生我有亲身体会。1998年2月，我到香港嘉华银行做总裁兼CEO的时候，嘉华银行濒临破产，200亿贷款余额中有70亿不良资产，不良资产率为35%，是全香港第一。香港金管局要求大股东注资，要求寻找战略投资者。但是，在1998年亚洲金融危机的形势下，大股东无钱注资，战略投资者也找不到。可是，通过三年的改革和努力，我们解决了50亿不良资产，不良资产率从35%降到6%，贷款从200亿增加到了350亿，利润从1998年近乎亏损，到2000年底拨备完之后税前利润达6个多亿。为此，香港政府专门发信表扬，感谢我们对香港银行稳定做的贡献。在亚洲金融危机的情况下，在香港银行业整体贷款余额连续三年萎缩的情况下，我们用了不到三年的时间拯救了这家银行，靠的是什么？我的体会，靠的是香港政府和银行监管当局严格尊重银行的自主性质，不干预；靠的是香港的法制和商业自由；靠的是银行家的创新精神和改革。1998年2月我去的时候，银行的高管有近20人，半年之后，这20个人全部被炒掉，换上了不是组织部安排的，而是猎头公司介绍的各方面的专家。我去一年多后，嘉华银行1090人里面有700人左右是新的，可以说这家银行在一年之内彻头彻尾地变了，换了一个崭新的机制，香港的英文杂志用“THE REMAKING OF A BANK”,即“再造银行”来评价。现在我常想，如果大股东注了资，能有新的机制吗？如果香港的金管当局亲自“操刀”来“掌勺”，而不是靠改革、靠银行家的创新精神，银行能起死回生吗？
我非常同意你的看法，中国的银行赶上了中国经济高速发展的好时期，贷款数量的大幅增长为贷款质量的改善和利润增加创造了非常好的条件。所以我说，中国的四大银行完全可以不挪用国家外汇储备，完全可以不侵犯“人民币持有者的中国公民权利”，而靠政府的改革，然后才是银行的改革来起死回生，“再造银行”。
（ 责任编辑：吴菲 ）
