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编者按：距离包头空难已经有4个月之久，然而空难带给死难者家属的伤痛却并未随着时间的流逝而淡化，对于东航公司单方面决定的21万元人民币的赔付金额，很多罹难者家属表示难以承受，其中该次空难罹难者陈苏阳的家属桂亚宁更是走上了一条艰难的诉讼之路，该事件引起法律界专家学者的高度重视，3月27日，法律界人士及部分空难罹难者家属会聚京城共同探讨空难赔付问题。 搜狐财经对研讨会进行全面报道。
2004年11月21日，东方航空(600115)(相关,行情,个股论坛)股份有限公司飞机在包头失事，遇难者54人，其中有乘客和机组人员。现在一位空难者的家属委托我们处理相关的理赔事宜，在代理过程当中，我们查阅了相关的法律，发现目前空难的理赔标准仍然运用的是1993年国务院132号令，也就是《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，理赔限额是7万元人民币。我们又查到在1996年3月1日实施的《民用航空法》第128条规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制订，报国务院批准后公布执行”。由民航总局制订新的赔偿限额的有关规定，实际情况是从1996年颁布实施《民用航空法》以来，近十年民航总局没有依据民用航空法制订相关的理赔标准。从1993年到2003年这十年期间，我们国家的GDP增加了4.35倍，居民平均工资增加4.33倍，民航业总收入增加近6倍，我们作为空难家属代理人认为今天对空难者家属进行理赔如果还适用于1993年的有关规定那是不合适的。而且这么多年的时间内，民航总局没有履行《民用航空法》规定的立法义务，它是有责任的，也影响到今天对有关的遇难者家属理赔当中存在的公平问题。
我们在今年的3月4号在北京市第二中级人民法院起诉了民航总局，直到今天3月28号北京市第二中级人民法院仍然没有给我们答复，究竟是否立案目前为止没有答复。在2003年南京江阴区发生过类似起诉行政机关的立法案件，当时江阴法院没有立法，但是发出司法建议，要求相关的行政机关履行立法义务。93年国务院的132号令是否适用于民航纠纷，如果不适用了，应该用什么法律规定？法律规定民航总局制订相应的理赔规定，它没有履行这个义务，遇到这样的情况公民究竟应该如何救济？
主持人：现在请各位专家发言。
李显冬：中国政府大学民法学教授
李显冬：第一个问题我讲一下，我是搞《民法》的，行政法有其它的专家。我想谈一下关于目前空难赔偿的问题如何适用法律的问题，我们今年编的一本《侵权责任法》，根据我们目前的了解，第一个问题刚才律师讲了损害赔偿标准七万块钱是高还是低的问题。我想讲一个最近发生的事情，上周我去广西讲课，回来的路上一个柳州刑警队的队长是我的学生，亲自开车把我从柳州回到机场，他一路谈他听到中央在这次人大会上连续出了很多煤炭严重的事故，我们已经明确声明给煤矿工必须赔偿20万，如果矿工赔到20万，警察应当赔多少？广西只能赔到7万，跟这个赔偿标准差不多。这个就是可比性的问题，如果矿工赔到20万，原来矿工才赔两三万，按照比例航空应该赔到五六十万。讨论应当不应当改变标准，这个问题是社会主义中国形势大好的表现，既然经济发展了，人们的生活水平提高了，我觉得这个赔偿标准一定要提高。这是第一个感觉。
第二个感觉，根据侵权行为法中间的理论，现在我们把航空赔偿列入到我们损害中间的客观赔偿。以特定的损害在一般情况之下所造成的损害，举例来说首先举到航空事故，不管职位高低也不管收入多少，每一个乘客只要出现了人身伤亡或者财产损失，那么赔偿标准是按照市场上的最常见的形态，简单讲按照市场交换的价值来进行赔偿。生命无价，生命怎么会有市场价值呢？我对这个问题一直很困惑，也也是法律界一直争论的问题，我们长期坚持说精神损害不能用经济赔偿，就是因为生命、健康、身体不能简单地直接地用金钱来衡量。99年我和江老师去台湾进行交流，见到审判白小燕的台湾同行，我们私下聊天就问了他们一个问题，我觉得最难赔偿的就是精神赔偿的理由是什么？生命和健康、身体在价值上难以简单地直接地进行衡量，这是事实，但是在市场经济的条件下，通过保险制度是可以获得最大保险额或者最小保险额，相对来讲是有客观价值的。不能以中国为标准，应该以全世界各个保险公司为标准，以各个保险为标准，虽然不能简单做出赔偿标准，但是大致应该有。客观赔偿就是一个平均的赔偿。这是我的第一个观点。
我看律师的观点里面主要讲现在的行政机关没有规定，我有一个思路，《民法》当中有一个理论叫特殊又一般，当刑法和特别法遇到冲突的时候，以刑法为主。我带来最高人民法院的一个案例，90年代初我们当时争论很大的一个问题就是医疗损害赔偿，按照当时卫生部系统的行政赔偿制度来进行还是按照民事赔偿进行，这是长期实践上和理论上的争议。卫生系统的行政法规最高限额是三千元人民币，现在的医疗损害赔偿几万、几十万甚至三百万，据说有人创造全国最高的工伤赔偿三百多万。这个肯定和当时的医疗卫生系统的行政限额有重大冲突。医疗事故赔偿是民事索赔，应该按照民法的损害赔偿进行赔偿，损害赔偿又是以恢复原状为基础。把受到侵害以前的财产状况减掉受到侵害以后的财产状况，两者的差额就叫损害。我个人意见，按照目前我们所研究和介绍的侵权行为理论是应当可以按照民法的原则就像我们当年最高法院处理医疗事故一样，当行政法规没有规定或者说行政法规的规定违背了上限法律规定的时候，可以按照民法或者最高法院也就是广义实质上的民法原则按照恢复原状的办法要求民航进行赔偿。目前侵权行为理论上最广义来讲，我们把违约责任和侵权责任看成是广义的侵权。民航的损害赔偿实际包含三方面的法律关系，我买了你的飞机票，你按照我们国家的消费者权益保护法，按照各种各样的生产企业安全法规应该准时正点把我安全送到目的地。按照消费者权益保护法，任何一个商家在提供服务的时候都付有保护顾客的人身和财产安全的法定义务，你订在合同当中不订在合同当中都是宪法都是很多法律赋予当事人基本的人身权利。这个时候出了交通事故掉下来了，我不是说故意侵权，航空事故如果论责任的话，这时候你应当承担违约责任。
航空公司本身就是侵权责任，又侵害了旅客的生命权，这个时候我还可以按照侵权责任提起民事诉讼。不管个人买的商业保险还是我的机票里面包含了强制性的人身保险，这才是我们讲的第三个保险。要把三层法律关系结合到一起考虑，即使你的保险额是七万块钱，我要求赔偿的不一定就受到七万块钱的限制。
警察遇到逃犯的时候可以开枪也可以不开枪，这种情况既是职责也是执政。这个职责是法律赋予我的，民法通则低，不一定比其它法律低，这是一个法律适用我的。职责有这样的规定，应该这样规定，一个是可以规定，这个是应该规定。
姜明安：北京大学行政诉讼法教授
姜明安：第128条呼吁的职责限制是什么？我们讲的行政机关的职责，一个是自有财产，一个是……你必须按照法律规定的条件，规定的范围，规定的步骤去实施行政行为，甚至可以有行为和不行为的选择。我可以开枪，也可以不开枪，自由采取行为。如果是职责的话，我可以为也可以不为，必须得为，我怎么为？法律限额可以规定七万，也可以规定五万，法律的目的、法律的精神，三个月可以，五个月可以，12年还不制订出来，这是起码的常识，你说我正在准备，30年之后会有，超出一般的合理限度。民航法制定出来的东西损害了别人的利益，没有保护别人的利益，要考虑到各种保险、各种因素来制订赔偿，不能想赔偿多少就多少，可以赔偿三万，也可以赔偿五万，应该受到法律的限制。
假如现在确定了法律政策，不履行这个职责怎么办？现在法律规定四种办法来解决，宪法第41条你可以向任何公检法行政机关提出申请、建议，这是人是怎么管的，这些部门法律规定它不干。宪法第73条，人大常委会、人大委员提出建议，把民航局叫来，可以找总理，国务院没有登记，必须答复。宪法第89条，通过人大可以提出来，人大代表干什么？不帮助老百姓监督，不干活，老百姓干吗选你当代表？
还有一个办法行政诉讼，行政诉讼法第2条，第8条，司法解释第一条只要行政机关和其它组织行政机关，只要你是行政制度的行为，我都可以告。但现在涉及到一个问题，民法规定是抽象的还是具体的。我可以理解为主体的，一个是贴近人，一个是贴近事，人是不贴近的，事是贴近你的，事实就是飞机怎么失事，国务院制定行政法规或者立法法规规定事实贴近原则，事实贴近就是这么一件事。你可以认为是一个具体的，具体和抽象是一次性的还是多次性的，就具体事来说，对我们这些人来说这就是一次性确定了，不仅仅是这次空难，还有可能是多次事件。
整个立法的目的来理解是抽象的还是具体的，我们为什么不规定抽象行为，主要涉及到行政机关的自有材料，自有材料法律没有办法审查，所以不能告。如果规定是七万还是规定八万，国务院政府规定八万，法律规定应该是九万，法律规定九万就是九万，写进了就是自有材料。这个问题没有材料，所以不是一个政策考虑，而是一个法律考虑，现在必须制定出这么一个决定出来，法律规定了就合法。公检法的审查是因为现在行为有政策性考量，有自有材料的因素，分析做与不做没有整体性材料，没有自有材料。
到底应该适用什么法律？提起刑事诉讼还是提起民事诉讼，适用的法律不一样。如果是提起行政诉讼，那么就适用于民法通则。你告的目的是加快立法，行政诉讼是不能解决你的赔偿问题，只能研究行政机关的制定问题。死人的事不能根据民法通则解决这个行政规定，这个行政规定只能按照国家补充法来解决。提起民事诉讼，哪些是适用民法通则？法律高于行政法规也不是绝对的，行政法规是行政机关自己制定的，而不是法律制订的，现在问题是不制订，没有这个规则。七万块钱的赔偿，按照民法通则，按照法律有关的规定来制订，如果这方面没有特殊的规定，可以按照民法通则第四条公平、合理、考虑到各种关系。
江平：中国政法大学终身教授
江平：我谈几个意见。第一个意见，从民航赔偿额来看，应该说我们国家现在民事赔偿里面有两种东西，一个是国家有规定的赔偿限额，有的是国家没有规定的赔偿限额。在一般情况下，法院受理这样的案件只要国家有明确的赔偿限额，大家一般按照赔偿限额的规定赔偿。这里面很重要的是它的规定效力，刚才李显冬教授提到这个问题，现在讨论的是93年国务院的规定，《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，国务院颁布的行政效力涉及到行政法规，而法律是法院判决的主要依据。过去医疗事故的赔偿办法，实践中由法律突破了，不按照医疗事故的办法，而按照民法通则，按照民事赔偿来考虑，《医疗事故的赔偿办法》是卫生部规定的，那只是一个规章，规章对于法院只是一个参考。《民航法》是法，93年国务院颁布的是法规，民航局的东西是主张，如果法律授权民航来做某些东西，做出一些规定经过国务院审查，这个赔偿能不能直接适用民法通则侵权的赔偿，依据每一个人的损失，今天复旦复华(600624)(相关,行情,个股论坛)科技股份有限公司副董事长赔偿是多少，54人遇难，每一个人按照具体情况赔偿这样的做法比较难。为什么机动车、汽车里面没有这个规定？一个原因是由于情况的不同，航空一百人也好，四五十人也好，最高的高度危险，责任的刑事各个方面不言而喻，机动车情况很复杂，国家从来没有规定汽车压死人规定赔偿多少，这恐怕也不可想象。
另外需要特别强调的是，国家对于航空当时所做出来的最高赔偿额应当视作从法律角度来说是加强保护，而不是减弱保护。世界各国对于飞机失事所做的赔偿，从任何意义上来说原本的意思是加强保护，应该不低于这个标准，至少应该是这些，按道理是这样的。当初规定的七万是在任何一个领域里面都没有达到最高的，当时克拉玛依烧死这么多学生，杨振山教授去处理，代表克拉玛依油田，当时按照民航事故最高限额七万来赔，在当时认为是最高标准，当然现在来说这是不是最高标准？矿工都赔了20万。从现在的情况来说，这样的规定当初的意图是把民航看作是一切赔偿里面给人造成的损害最大，而且赔偿额最高。如果从这个角度来看的话，第二个问题显然限额是很不合理的，93年到现在12年期间，我们国家对于人权的加强，对于人权的保障，对于人的生命价值已经不可同日而语了。如果我们拿改革开放之后刚死了一个人和现在来比，过去光考虑人，现在还要考虑抚养家庭等等，从这方面来说我们应该很好呼吁。一个是加快出台赔偿的标准，而且我们还需要真正从保护人权、保护人的生命健康、人的尊严、人的生命价值给与赔偿。我们跟国际比较起来看相差太多，我们国家参加国际公约国际条约，设国际公约只是涉外案件，或者外国人，在民航空难上如果坐了外国人赔偿绝对不是七万。国际航线所赔偿和国内航线所赔偿相差很大，这个对中国人也是一个很大的讽刺，急切呼吁修改，现在的通货膨胀、收入增长的比例这些因素都要考虑，而且还要考虑到原来规定的七万是什么样的标准。
从世界趋势来看，国际公约里面无非是华夏公约蒙特利尔，我曾经在飞机上碰到西南航空公司法律部部长，他到温州去处理一个事故，在飞机上和我谈到，国际公约已经是突破了，虽然规定了最低是十多万美元，很多地方都有个别突破。如果帕瓦罗蒂坐在飞机上死了，是不是按照蒙特利尔国际公约来赔？还不够一场演唱会的钱。以某种特殊身份提出来，现在国际上已经突破了底限，如果某些特别情况，人家确实有特殊身份非常明显的不合理很低的时候，也可以以更公平合理来要求，当然现在在中国还没有。我们看法院的判决，法院能不能敢于突破，按照民法通则，这样的赔偿如果有一些特殊情况，自己平常的收入、自己平常的东西是不是能够作为特别来区别对待，当然这个难度还特别大。
能不能立法很难说，立法到法院恐怕法院也不会受理，如果没有宪法，我们的政府机构很难说，具体行为都没有，抽象行为更难说。按照我本人是很同情陈苏阳先生的不幸失事，现在的赔偿是比较低的，呼吁有关部门特别是民航总局应该加快制定赔偿的具体金额，而且需要大大提高赔偿金额，这已经不是一次呼吁了，以此作为类似事件的教训，使以后再发生空难事故的时候，这就跟矿难事故一样。矿难事故最典型，前没多久死一个工人赔多少，这次国务院说了赔20万明显提高了。矿工的生命价值大大提高，以后再赔偿的话不能少于20万，各方面呼吁重视，空难应该是高于矿难，空难赔偿应该大大高于矿难，这是世界各国的共识，谁都认为空难事故的赔偿应该是最高的。
姜明安：人大代表应该对民法法从第28条已经修改，应该三年五年调整一次。没有发生变化可以继续维持，如果发生变化可以开听证会，我这三年到了，调整多大，还一个听证会。建议人大代表修改民航法第128条，增加赔偿限额，民航总局规定三年或者五年调整一次，应该通过听证会或者什么形式。
杜新力：中国政法大学国际法教授
杜新力：国际变化比较大，大家知道以前29年华沙公约体系，以前还是限额赔偿，99年有一个很大的变化，99年重新搞了一个全新的公约蒙特利尔公约，今年2月28号人大常委会批准了这个公约，等于从2月28号中国正式加入这个公约。蒙特利尔公约是前面公约的一个延续，因为它变化非常大，改变了很多的法律制度 ，要求所有的缔约国重新批准，我们国家在2月28号做了批准。这个公约有几个比较大的变化，一个变化是责任上来讲，现在引进一种双梯度的东西，就是双重责任制。第一梯度一旦有了空难肯定要赔相当于一百多万人民币的特别赔偿。第二梯度根据情况可以再去请求可以比它再高，还有一个变化就是无限额，我们国家130号令有一个限额，最高限不能超过七万，加大承运人的责任，对弱者保护。这是一个比较大的变化。
还有一个管辖权，以前就是四个管辖权，只能在四个国家，现在增加了一个。等于受害的一方可以在自己的所在地住所地去索赔，以前都是按照承运人的机构所在地有管辖权，从这些变化来讲，发展趋势来讲非常非常明确，而且中国现在态度非常明显，我们现在已经很明确加入这个公约了，这个公约肯定要适用于中国。它的这些变化对中国国内的立法有没有影响？影响还是非常大的，但是不可能直接说国内的法律一定要去做一个改变，但是整体的影响来讲实际绝对不能忽视。中国参加公约了，也就是说在国际航运来讲肯定是用我们的公约，法律规定很明确，国内公约和国内法不一致的时候，赔偿的时候按照国际公约。只要有涉外因素，肯定要赔，涉外因素也是扩大解释，以前理解的涉外因素民航概念上国航班机上是美国人、日本人，主体是国外人，肯定要按照国际公约来赔120多万人民币，但是中国人只赔七万人。承运人可能走国际航线，这次公约上强调你是一种国际的营运，甚至你不是自己，但是你是一个跨国界的飞机租赁，都有可能把它扩大成涉外性。如果这么解释的话，那范围就广了，有可能会涉及到承运人本身，在国际有很多很多的办事处，可能就是一个涉外的，对中国来说影响还是很大的。签署这个公约的国家应该考虑怎么去接轨的问题，逐渐来对国内法做一些修改。像这个案子倒是一个契机，是一个理由，国际上的变化，我们国家因为法律来看，一个是国务院130号命令还有航空法里面的一句话，这个法规应该适用，但是具体上来讲还是应该有一些自由裁量的东西考虑。在打诉讼的时候，这一块是可以陈述的理由。行政法这块，我不是搞行政法的，不是特别懂。
熊文钊：中央民族大学行政法学教授
熊文钊：借助这个案件推进一下立法和司法，法官应该在这个案件当中是有所作为，千万不要不受理或者一推六二五，这种态度法官自己应该珍惜拥有独立审判权的宪政体制下，应该以有所作为的态度对待这个案件。在立案上面来讲，能够敢于立案这也是法院上的突破。我看到有专家分析，立法行为的不作为不是说法律规则本身是抽象的，而是立法行为是依照一定的程序去做的行为可以解释为是一种具体的行政行为。这个案件可以理解为行政行为，如果说这种案件受理不是案件本身的意义，可能对于很多的类似问题都能够起到示范的作用。我们有很多的条例规定都是叫暂行条例，这是中国特色的，不是一个什么什么规定后面暂行，正文名称就叫暂停条例。一暂行就十一二年了，类似这样的情况，这当中96年颁布了一个法律，明确讲这个标准要由民航主管部门来制订，原来是国务院制订，国务院原来制订的标准是不行的，或者说是要修改的，才有128条由国务院的民航主管部门也就是民航总局来制订，制订的方式可不可以采取年度的方式审议一下，或者几年的方式，那是技术层面的问题。法律的这个话对93年的行政法规的效力做了限制，限额应该调整。法官碰到这个案件适用的法律是不是在法律的条文下面来选择民事赔偿的标准，或者是选择什么标准，法官可以有一个判断的空间。这个选择哪怕是这个标准就是最低的标准赔偿数额是多少多少万，然后再加民事赔偿，是不是以这样一种方式。我也适用基本标准，不管什么人都是这个标准，不管有过错没过错这是要赔的，这是限额，另外还要加，加的赔偿数额因为人的身份不同可能有所不同。这是一个处理办法，两个都适用，我觉得法官在适用法律上面在法律效力的判断上面也是能够有所突破的。赔偿的标准方面法官也是可以解释的，法律对于七万的赔偿没有肯定，96年的法律对93年的规定不置可否，也就是说这个规定法官可以根据后面的法律民航法的规定来和有关的司法解释确定一个标准，这样的话在适用法律赔偿标准上面也可以有所突破。如果法官在这两方面做好，在司法的体制方面来说也是有非常大的意义。暂行规定暂行这么久，也应该清理一下，通过司法触动一下暂行很多年造成法律效力等级的混乱，造成一些不合理的情况能够长期适用下去，这样的话违背了法律本身的公平正义的本质要求。
蔡定剑：中国政法大学宪法学教授
蔡定剑：我谈四点意见。关于法律规则的问题，法律效力的问题，这个案子是非常有意义的，涉及的问题比较复杂，涉及到法理的问题、行政法的问题、民法的问题、司法的问题，这个案子不仅仅是对陈苏阳家属本身有很大的意义，更重要的可能对我们国家的法制建设，完善法制建设，特别是关于完善航空赔偿法律责任立法方面的建设更为重要。航空法第128条要求对承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制订，这是一个很明显的法律授权条款。这个法律授权条款带有非常特定的义务性，刚才江平教授说，不仅仅是法律机关授予它的权利，同时也赋予它一个义务，为了保证航空法的实施，有这个义务，有双重性质。这个条款非常明显，国家民用航空主管部门是没有履行这个义务，毫无疑问航空法已经实施十年了，民航总局没有履行全国人大赋予它的法律义务，这一点是非常明确的，没有履行它的责任，是严重的失职。
民用航空法96年颁布，这之前国务院赔偿暂行规定效力问题，我们国家的现实状况是比较复杂的，一个新的法律颁布以后，新法律颁布以前的法律法规效力问题，很多案件都涉及到这个问题。我们国家的做法，一个法律颁布以后，比如宪法颁布以后，有一些涉及到国家制度性的规定，公民权利方面的基本权利方面的规定，应该按照宪法做新的规定和调整，这是毫无疑问的。我们国家由于法律建设的落后，缺少维护审查机制，这种情况同时存在。一个法律颁布以后，按说和这个新的法律效力符合的情况下有效，不符合的情况下过去那些法律应该是没有效的，实际上我们国家这个情况没有很好地解决。做法上是这样，比如我们改革开放以后98年颁布宪法，整个法律限制有新的调整，这以后从81年开始要求国务院部门对所有的法律进行一次清理。涉及到过去的法律有一个明确的交代，人大常委会做了一个决定，对新的法律精神审查一遍，哪个是有效的，哪个是无效的。关于57年、58年颁布的行政干部任免条例，任免条例跟宪法精神相吻合，每一级政府行政首长是由人民代表大会选举产生，由它罢免的，上级可以撤销下级的行政首长，罢免海南省长就是使用这个条款。清理法规的时候爱一个宣布，以前的条款是有效的，这样来推论一个新的法律颁布之后，旧的规定跟新法律精神不相符合的时候，除非宣布以前法律是有效的，从法律推断和法律制度来讲，过去的法律是没有效力的。96年以后法律明确规定，不是国务院规定，而是民航总局规定，全国人大专门制定一个航空法，由于有一个总的原则，有人大规定之后，具体细则授权国家民航总局规定。我个人认为如果从适用法律角度来讲，那个法律是没有效的。
任何一个新法律颁布之后，过去的旧法律法规应该有一个明确公告是否有效，如果没有公告，跟新法律抵触的情况下，旧法律没有效。虽然没有明确的宣告是无效的，但是根据法律精神原则来讲应该是无效的，从法律解释是非常复杂的事情，要不然我们国家法律混乱的局面无法解决，促使有关立法机关，有关被授权机关尽快完善。这个原则应该作为一个重要的解释原则。
民航的责任问题，民航没有制订关于赔偿责任的实施办法的责任问题。刚才有专家认为到底是一个具体行为还是抽象行为，我个人判断是一个具体行为。就立法行为来讲肯定是具体行为，但是就你这个行为来讲，这是一个具体行为。就立法本身这个行为是具体行为，立法行为里面还可以分政治行为和行政行为，如果是人大的立法是一个具体行为，但是它是一个政治行为，你是无法要求强制它是不是法院机关来立法。代理机构是名义机构，由名义集合，要不要立法？具体的行为里面是一个政治行为，法院无法裁决一个政治行为，具体行为里面是一个行政职责行为。行政职责行为是可以由法院强制执行，可以变成非常具体的行为。国外议会立法是政治行为，行政机关的立法不是一个立法行为，还是一个行政行为，不过是授权的行政决策行为，不是立法行为。民航还是没有履行行政决策的义务，我们没有这样的案例，但是并不意味着不可以做这个。
最近国土资源部无锡市民告国土资源部这个案子，国土资源部不受理，北京市中院判决国土资源部败诉。这个相当于一个模糊地带。民航是有责任，没有尽到行政的义务，不是一个立法行为，不是一个政治行为，这个领域里面是比较难的。民航的责任问题是非常明确的，应该履行这样的义务，可以由司法强制执行。
关于法律的适用，从立法精神来讲适用的一些原则和精神，刚才说了如果我们按照前面讲的原则，只能是93年国务院的规定是没有效的，2003年河南李慧娟那个案件用国家的种子法和河南省种子管理办法，河南省种子管理办法规定国家的种子价格有一个国家指导价格，根本种子法规定没有这个，取消了政府指导价。这样的事情很多很多，那个规则也是可以适用的，如果不这样解决问题的话，我们国家的法律很乱。
法律适用的问题，我们国家认定93年国务院的赔偿办法跟航空法适用以后没有效，没有法律适用的情况，这种情况下我认为可以适用民法通则或者是适用司法解释。我认为适用民法通则，如果最高法院有具体的解释，可以适用这个解释。我们讨论这个案子不仅仅是一个个案，更重要的是希望通过这个讨论能够发出一些呼吁，能够推动我们国家更高层次关于法律的混乱现状，明确一些法律适用的原则。多长时间半年还是一年应该制订新法，这样迫使立法机关进一步授权立法，我们国家的限制是没有监督，授权之后没有时间的规定，没有责任了。我们确立这样的原则是非常有效的，国家民用航空主管部门没有很好履行全国人大授予的职责，是一种非常严重的失职行为，我们应该在政治上的高度来认识。特别我们国家当前以人为本，宪法规定保障人权，我们国家有关部门没有与时俱进，是一种严重的失职行为。
熊文钊：根据授权制订的法规与法律规定不一致不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常委会裁决，这个规定在90条又有启动的程序，国务院中央军委、最高人民法院，如果法院受理这个案件不知道怎么适用的时候，可以报请全国人民代表大会裁决。还有一点，公民也可以，其它国家机关、团体组织认为任何单行条例与现行法律抵触的，可以向全国人民代表大会提请建议。陈苏阳先生这个案件本身能不能得到满意的结果，法院是不是能够走到突破，我们很难判断，但是它一定会推动这个规定，128条尽快让它出来，促使它尽快出来的作用还是会起到一定的推动作用。
蔡定剑：93年的规定是无效的，从宪法角度来讲，航空法的授权非常明显，授权由国务院民用航空主管部门来制订规定，由它来报国务院批准。否定了过去的程序，从宪法角度来讲，权利明确授权给谁，不可以随便转，也不可以由别人来行使。授权机关是明确的，国务院规定是没有效的。
陈桂明：北京政法大学民事诉讼法学教授
陈桂明：这次空难引起的问题值得讨论，刚才听了各位的意见也受了很多启发。我个人的想法，这个案件本身究竟怎么来处理，包括我们现在可不可以去告东方航空公司在七万块这个标准以上提出请求要求赔偿，以及可不可以告民航总局立法不作为的行为，从现有的法律规定来看，我个人认为是很难提出一个很有依据的有利于空难者的意见来，恐怕这种讨论只能是从理论上从学理上来做一些探讨呼吁。
民航总局不制订新的赔偿标准，能不能起诉？因为这个案件起诉之后法院没有受理，态度非常暧昧，结果会怎么样？我们做一点预测也做一点分析，应该怎么做？说老实话，我如果是民航总局的局长，这个新的赔偿标准我也制订，很明显原来的标准七万块钱很低，现在要制订的话一定会制定超过七万块钱的标准，为什么要去执行？我肯定是不执行的。反过来让我们来思考，航空主管部门要保护本行业的利益，我们可以看出来这个不制订不作为不是一般的不作为，完全是一个利益保护在里面，我个人认为法院对这个案件应当受理，从道理上说应当受理。一个理由授权案的性质有普遍性，是一种宪法性的权利，任何权利都是要得到最终的保障，都离不开授权。一旦说某种权利最后受到侵害的时候是不可以诉讼的时候，排除在诉讼之外，这种权利含金量就大打折扣或者说这种权利是不是我们法律意义上的权利就受到怀疑。授权是为了保护法律上的任何权利，这是宪法保障的权利，这一点是不吸收法律去明确例举的，如果权利受到侵害之后不能得到保护，最后的手段就是打官司。授权具有普遍性，对任何权利都是一种保障，具有终极性。任何权利最后的救济手段都没有作用的时候，那就是通过打官司来解决。这是法院应当受理的第一个理由。
第二个理由，行政不作为的行为，我们最近在研究公益诉讼，包括今年博士生考试考的一道题就叫做谈谈怎么构建中国的公益诉讼制度。这个问题争论非常多，首先从概念开始就不确定，什么叫做公益诉讼，公益诉讼是什么范围，没有一个确切的说法，包括公益诉讼是一个什么性质，研究民事诉讼有人认为是民法上的一个概念，是民事法的概念。但是也有人认为它公益诉讼是行政诉讼，我个人有一点体会，公益诉讼有时候是分不清楚民事诉讼和行政诉讼。但是在中国现在又在概念上愣给了我们一个框框，我们诉讼是三大块，刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼，刑事诉讼是沾不上边的，也可以说从某一个角度来理解是为了维护社会的正常秩序。公益诉讼很多人举了很多例子，比如说某一种资源被不合理地开采出来，对子孙后代权利造成侵害，这是可以打官司的，其它途径解决不了这个问题可以打官司，这是公益诉讼的概念。环境污染损害大家的利益，通过什么途径解决它？可以通过公益诉讼法来解决。民工的权利叫不叫弱势群体？国务院、中央下决心解决这个问题，采取很多行政手段，强迫人家一定要给，不给就不行，这个不是法律手段，类似的民工保护包括民工得不到保险，是不是可以通过公益诉讼的途径保护他的权利可以讨论。监狱里面的犯人给我多少我就吃多少，给我三两我不够吃，犯人有没有权利？有没有人权延伸出来的基本上的法律上的权利，这种权利由什么来保护它？没有人关注这个问题，现在有人列举觉得这个可以通过公益诉讼解决，提出来你应当制订一个标准，犯人每天不得少于八两粮食甚至可以制订出来多少热量的标准要达到，至于味道好吃不好吃，那个恐怕就很难办了。犯人吃不饱饭的情况随处可见，现在列举很多的情况，要想定义的话，公益诉讼第一所要保护的权利是分散的，权利主体的特征是不特定的，一旦某一个权利主体是特定的就不叫公益诉讼了，公益诉讼的特点一定是权利人是不特定的，每一个人都有可能是一个潜在的受害者，诉讼可能对于保护我将来可能的利益是有用的。
现在坐飞机不出问题，是不是保证自己坐飞机永远不出问题？很难说。每个人都是潜在不特定的纠纷的权利主体，说起来让大家感到鸡皮疙瘩起来了，不太舒服，但是确实有这个问题。这种诉讼应该属于公益诉讼。我们能不能跳出原来所谓的抽象行为、具体行政行为的框框，这样的案件很难说是一个行政案件，就是一个公益诉讼，公益诉讼当中有大量案件是以行政机关为被告的，可以适用民事诉讼法，跳出现有的障碍，只有具体行政行为才能够起诉，才可诉。立法不是具体行政行为，这个东西我不研究，和一般教科书上讲的不太一样。教科书讲抽象行政行为首当其冲的行为就是制订规则，立法就是这样。我个人认为可以考虑作为公益诉讼，公益诉讼的程序按照民事诉讼程序去走。肯定不是说有很强的现实的法律依据在那里，只是一种学理的探讨。
第三个理由，从现有的法律关于起诉条例来分析，民事诉讼法规定的起诉条件规定当事人是要有具体的请求，这是一个条件，起诉没有具体的请求是没有用的，不能打官司说我去法庭说一通让法院公平处理。你一定要提出一个具体的要求来，法律在你具体要求的基础上来根据法律去判断这个要求合理我就支持，不合理我就驳回，不可能没有请求就受理案件，这才是起诉的条件。但并没有要求你提一个什么样的请求，这个请求不管是合法的还是不合法的，是能够支持的还是不能够支持的，它都是符合请求条件的。同样的道理，本案法院最后该怎么判，会不会判原告方胜诉，我个人是非常悲观的，但是不影响这个案件法院可以受理，如果我们这么讲的话，可以减轻一点法官的压力。法官别感觉到我这个案子好受理，到时候判决判不下去，没有这个问题。你觉得原告的请求没有法律根据可以判决驳回，没有问题。但是作为当事人的授权可以保护，而且是就这样的案件对中国的行政立法现实也会有所推动，也会对民航总局的工作，甚至对整个行政立法的工作有所促进。
七八年前有一个告民航延误索赔的案件，我是那个案件的代理人，朝阳区法院就受理了，广州一架飞机飞到北京当天是中秋节，第二天也是国庆节，很多人急着回北京，结果飞机耽误了第二天才飞，回来之后有人打官司。朝阳区法院受理了这个案件，由于媒体报道比较多，最后当时主管的副总理有话，这个案件不了了之。尽管不了了之，但是它是非常有意义的，在这之后民航做了大量的关于误点的规定，误了四个小时拉到宾馆休息，耽误多长时间给饭吃，原来没有这些规定，可以给也可以不给。这样的诉讼对于推动促进中国现实工作的开展是非常有好处的，我们不能说这个案子不能判赢不了就没有意义了，是有意义的。
关于告民航总局作为这个案件总体来说我认为是可以起诉的，法院也应当受理。第二个意见关于死者家属更为关注的一个问题，能不能在七万块钱以上得到更多的赔偿，能不能起诉东方航空公司得到一个比较高的赔偿额。这个案件起诉受理不会有问题，关键是法律适用的问题，如果适用93年的规定最多赔偿七万块钱。前面江老师讲了中国目前的法律现实，国务院的法规是要作为判案的依据，如果是部门的规章是参考可以不适用，就这样一个区别。这样一种现实本身就是极不合理的，中国的立法也有随意性，我认为像民航的标准为什么93年国务院规定，现在96年规定民航总局自己受理，应该由谁制订不是绝对的。行业主管部门有大量的行业保护性的规定都是不合理的，在现在诉讼当中目前法院已经比较清楚这一点，都把它抛开了，比如医疗事故赔偿已经突破了，曾经争论非常多的邮局只赔偿邮费简直是荒唐到家了，邮电部门给当事人造成巨大的经济损失，把电报发错了，叫人家巨大损失，你这封电报发错了，就把发电报的钱赔偿给你。类似这样的规定是大量的，前些年讨论比较多，现在法院都比较明确了，涉及行业主管部门搞出来的东西，都是参考，但是不是一定要适用。
不仅仅是行政规章制度规定这样的内容没有效力，推而广之扩大到其它部门包括国务院欧类似规定也一样不产生效力，也一样可以排除适用。理由从什么地方说起？还是可以这样来说，国务院的规定在性质上还是属于行政法规的性质，行政法规不具有调整一般民事关系的作用。我现在发生死亡案件了，不管是铁路上死的或是民航航空死的还是水上淹死的，不管怎么死的就产生一个赔偿问题。这个赔偿在民法上就是普通的民事法律关系。如果一旦把这个案件起诉到法律去要求赔偿的时候，那么是一个普通的民事赔偿法律关系，应当用民法来进行调整，而不是用一个行政法规来进行调整，行政法规说白了还是调整一个行政机关跟相对人之间的关系，否则的话，这个就没办法理解了。本来规定是加强保护，结果是减弱标准，解决不了中国现实的情况，民航局长不制订新的标准，民法上显失公平，合同法上显失公平可以作为合同无效的理由。行业自己制订的，中国93年行政立法不是很健全的，程序不太健全的情况之下搞了国务院的立法出来，但是它的用意一样是行业保护，而且显失公平。
熊文钊：128条写的承运人的赔偿责任，这个责任是什么责任？是民事赔偿责任。性质很清楚，行政主管机关有什么权利去做限额呢？它的性质不是行政赔偿，又不要政府拿钱，是企业拿钱，是承运人拿钱，是民事赔偿，还有限额的规定吗？
李显冬：加重责任，只要死了人不管有过错没过错，哪怕尽了最大的责任有没有过错都得赔，如果都漫天要价怎么办？所以做了一个最低限额。学理上说应该定最少的，结果定的是最高的。从理论上解释没有这个规定恰恰好了，就按照民法来执行。
主持人：专家一致认为93年的办法明显落后，推动中国的立法和司法，由于时间关系今天的研讨会开到这里，谢谢各位专家和记者朋友们。
（ 责任编辑：张宇 ）
