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从传统户籍制度走向现代人口登记管理制度
■李军鹏
现行户籍制度是一种以人的身份歧视与地域分割为基本特征的传统社会管制制度，在实践中造成了固化城乡居民两种身份制度、妨碍统一劳动力市场形成、妨碍现代社会管理秩序建立等种种弊端。建设和谐社会，必须首先对现行户籍制度进行根本性的改革。
和谐社会是公平正义的社会。社会公平正义的基本要求就是公民依据其自然属性和社会本质享有平等的就业权利和其他社会权利，这些权利“应予普遍行使”，而不得有“社会出身、财产或其他身份等任何区分”。但是，现行户籍制度依据身份、地域等“实质性歧视标准”，将公民划分为农业户口、非农业户口等类型，并将户口与公民的就业权利和其他社会权利挂钩，使公民不能享有平等的就业权与居住权，从而违背了公平正义原则。
现行户籍制度妨碍了市场竞争机制作用的充分发挥。劳动力的自由流动是劳动力资源最优配置的基础，现行户籍制度增加了劳动力自由流动的成本，也增加了企业使用劳动力的管理成本。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨认为，劳动力的自由迁移是人力资源投资的重要内容，适应就业形式变化所引起的移民是人力资本的五种形式之一。劳动力选择向具有较高比较收益的地区流动，是劳动力不断在干中学、在实践中积累经验的必要条件，因而，现行户籍制度妨碍了国家的人力资本积累。现行户籍制度容易使人的工作地与定居地相分离，不仅造成了社会管理秩序的隐性失控，还压抑了公民在工作地的即期消费需求。
随着市场经济体制的逐步完善和国际化程度的不断提高，我国的公共政策已经发生了重大的战略性调整，现行户籍制度存在的各种理由已经悄然消失。现行户籍制度最初存在的理由是国家采取了控制城市人口规模的政策，于1958年出台《中华人民共和国户口登记条例》，以法规形式限制农村户口迁往城镇。而目前，我国控制大中城市发展的政策已经发生了战略性的调整，明确提出了提高城市化水平、促进大中小城市协调发展的战略。国内外研究表明，在城市化快速发展的阶段，大城市的极化效应和扩散效应最强，大城市的超先增长规律体现得最为明显。我国百万人口以上城市的人口集中度只有11．3％，比美国1995年人口集中度的39％低27．7％；英国大伦敦区的ＧＤＰ占英国全国总量的17％，而2003年我国上海地区生产总值仅约占全国总量的5．15％。
户籍制度改革应该遵循市场经济规律和社会管理规律。劳动力向着具有最佳比较收益的地区流动，是劳动力市场发展的规律。人口向一个国家的知识中心、技术创新中心、产业中心集聚，是人才学习与成长的必然途径；当不发达地区逐步改善环境，具有经济起飞的适当条件时，人才会回流，这就是为什么近年来印度与韩国人才会纷纷回国的根本原因。现行户籍制度不进行彻底改革，受到最大束缚的是人才，受到最大损害的是国家的根本利益。
户籍制度承担的社会管理功能主要是人口登记管理功能和人口调查功能，以及与此相关的公民身份证明、公民权益保障等功能。现代户籍制度的实质是人口登记管理制度。如美国对人口的管理是通过人口出生登记、死亡登记、人口普查和人口抽样调查进行的；法国是通过出生、死亡、婚姻登记和国民身份证制度来进行人口管理的。在现代国家，人口的经常性登记和人口统计是户籍管理的基本内容；加强户籍管理是通过强化出生证、身份证等个人身份证件的功能进行的，因为出生证、身份证与公民日常工作生活的各个方面（社会保险、医疗、就业失业、银行存贷款等）紧密相联。
现代社会管理的基本原则是促进社会流动、促进社会竞争、形成合理的社会结构、维护社会公正。作为社会管理制度之一的户籍制度，也必须遵循现代社会管理的基本原则。我国的户籍制度改革要剥离附加在户籍制度上的所有不适当的管制功能，诸如调节劳动力流向、调节城市人口结构与规模、调节人均ＧＤＰ（某些城市为了率先实现现代化，或明或暗地采取了限制常住人口增长的措施）等各种功能，恢复户籍制度作为人口登记管理制度的本来面目。加强社会管理不能依靠传统户籍管制方式来进行，而应该采取完善基层社会治理、推进社区建设、改革公安警察体制、实行管理重心下移与警力下沉、完善公共服务设施、进行经常性的人口普查或抽样调查等措施。
我国户籍制度改革的目标，就是要恢复1954年《宪法》规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的宪法条款，实行统一的“中华人民共和国居民户口”制度。要取消农业户口、非农业户口等各种户口类型，实行以出生证、身份证为核心的人口登记管理制度。
在现代国家，公民享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，这些公共服务是所有公民平等享受的公共产品，不因公民身份、地域或其他先赋性条件不同而有区别。现代国家的公民因为要享受公共服务，所以会主动地进行人口登记。与户籍制度改革相配套，需要在全国普及基本公共服务制度，使国民在任何地方都能享受符合基本标准的公共服务。这也正是我国和谐社会建设和公共服务型政府建设的题中应有之义。
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（ 责任编辑：铭心 ）
