国家土地副总督察：中央土地管理改革思路清晰

　　国土资源部党组成员、国家土地副总督察　甘藏春

　　今年的政府工作报告指出，要严格土地管理责任制，落实土地督察制度。土地督察是一项全新的工作，国家土地督察制度是一项全新的制度，需要一个在实践中不断推进和完善的过程。

　　建立国家土地督察制度的重大意义

　　建立国家土地督察制度是落实科学发展观、加强和改善宏观调控的重大举措，也是行政管理体制改革和建立最严格的土地管理制度的重要内容。

　　在社会主义市场经济条件下，如何正确处理中央与地方的关系，科学合理划分中央与地方国家机构的职权，是我国在改革开放和现代化建设中必须要探索研究的重大课题。土地管理问题是涉及中央与地方关系的一个重点问题。在这些年土地管理改革的实践中，党中央、国务院已经形成了比较清晰的思路，就是加强省级人民政府统筹管理本行政区域内土地的权力和责任，加强中央人民政府对地方政府土地管理和利用行为的监管。按照这一思路，这些年改革了省以下国土资源领导干部管理体制，改革了依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收的审批方式，调整了新增建设用地土地有偿使用费中央分成部分的使用方向和分配方式。而建立国家土地督察制度则是加强中央政府监管的重大举措。它的设立，不改变不取代地方政府的管理职权。因此，从这个意义上来说，这项制度的建立为正确处理中央与地方关系提供了有益的实验，是我国行政管理体制改革的组成部分。

　　运用土地政策参与宏观调控是党中央、国务院为加强和改善宏观调控提出的重大战略举措，是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择。我国正处在社会转型期，与市场经济相适应的行政管理体制、现代金融体系、现代企业制度的完善还需要一个过程。因此，在完善货币政策、财政政策调控功能的同时，积极运用产业政策、土地政策和社会政策一起参与宏观调控，成为我国社会转型期经济调控的客观要求。我国《宪法》规定城市土地国家所有，《土地管理法》、《城市房地产管理法》确定了土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应等法律制度，这就使土地政策参与宏观调控成为可能。几年来的实践证明，土地政策在目前是最直接、最有效的调控手段之一。

　　为此，就必须有一个保证土地调控政策有效实施的机制，做到令行禁止。正是在这种形势下，国家土地督察制度应运而生，成为中央加强和改善宏观调控的一个重要举措。

　　实行最严格的土地管理制度，是党中央、国务院确立的一项基本的指导原则。目前我国最严格的土地管理制度框架已逐步形成，关键是抓好落实。国家土地督察制度的建立，就是为了全面加强对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理情况的监督检查。这项制度填补了对地方政府的土地利用和管理行为纠正监督机制的不足，既可以发挥地方政府的积极性，又提高了中央政府的监管能力，从而使最严格的土地管理制度框架进一步完善。

　　国家土地督察制度的主要内容

　　国务院已明确界定了国家土地督察机构的法律地位，主要是两句话：“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”；“国家土地总督察、副总督察负责组织实施国家土地督察制度”。这两句话应放在一起整体理解，才能准确全面地把握国家土地督察机构的法律地位，主要有三个方面：

　　国家土地督察机构是经国务院授权专门对省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府行使土地监督检查权的机构。按照我国宪法以及国务院组织法等法律规定，国务院有关部门除法律特别授权外，对省级人民政府没有监督检查权。因此，必须明确经国务院授权，这是涉及土地督察机构的定位问题，也是关系国家土地督察制度建立的前提问题。

　　授权的主体是国务院，被授权的主体是国土资源部。国务院将权力授予国土资源部，国土资源部则通过设立国家土地总督察、副总督察来行使监督检查权。

　　机构的性质，是经国务院授权代表国务院来行使督察检查权的机构。国家土地总督察、副总督察是根据国务院的授权，代表国务院领导土地督察机构，并行使土地督察权力。

　　国务院还规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。”意思是派驻各地土地督察局是代表国家土地总督察行使监督检查职权的法定机构。授权关系是：国务院授权国土资源部，国土资源部通过土地总督察代表国务院行使监督检查权，派驻地方的国家土地督察局代表总督察对督察范围内的土地利用和管理情况进行监督检查。

　　职责与职权是两个不同的概念。职责更多的是讲机构要承担的任务和责任；职权是具体承担任务、履行责任过程中所赋予的法律手段。根据国务院的规定，国家土地督察机构的职责主要由派驻地方的国家土地督察局来承担。文件主要规定了4项职责：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。

　　国家土地督察机构的职权，主要是按以下3个原则来确定的：坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。

　　国家土地督察机构职权，我认为主要有以下几种：一是调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、相关部门提供的材料等方式行使调查权。但这些都需要我们有发现问题的手段，尽快研究发现机制。二是审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。国家土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。对农用地转用审批的合法性审查，主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度，保护耕地；对土地征收的合法性审查，主要是规范地方政府的征地行为，保护被征地农民的合法权益，防止因征地而引发群体性事件的发生。这种合法性审查，不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。三是纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。四是建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。

　　由此可以看出，国家土地督察机构职权的设计是紧紧围绕更好地履行职责服务的。

　　有权必有责，在赋予国家土地督察机构一定职权的同时，也规定了相应的责任：一、时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地方国家土地督察局对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。二、问责制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真履行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。在自己督察的范围内能不能及时发现问题是第一位的责任，发现问题要及时上报。下一步还要研究督察机构内部的责任制问题。督察专员应承担直接责任，国家土地督察局局长应承担领导责任。

　　国家土地督察工作的基本思路

　　经过多次研究和初步督察实践，对于国家土地督察工作的基本思路，从工作格局和工作机制两方面来讲，主要是：

　　土地督察工作格局总体来说应该是“一条主线、三个重点”。一条主线就是，以监督省级和计划单列市人民政府土地管理和利用情况为主线。我们是代表国务院对省级和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查；监督对象是省级和计划单列市人民政府，而不是国土资源部门；监督内容是政府的土地利用和管理行为，而不是省级和计划单列市人民政府的所有行为。

　　按照这条主线，我们的工作重点应该是以下3点：

　　监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况。我国耕地保护的法律制度都已经很明确了，国务院有关文件建立了省级人民政府耕地保护目标责任考核制度，省级政府耕地保护责任目标考核办法，明确了“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，同时还明确将实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。责任主体是政府的一把手。因此，监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况，尤其是监督一把手负总责的情况，是我们的一个工作重点。

　　监督省级和计划单列市人民政府执行国家土地调控政策的情况。重点是督促省级和计划单列市人民政府严格执行国家土地调控政策，这个任务更艰巨。比如我们怎么去掌握以实际新增建设用地面积进行考核，是否按国家宏观调控的政策供地，是否真正执行了国家统一公布的工业用地最低价标准，等等。

　　推进土地政策的完善。各督察机构不仅要当好国家的土地督察员，也要当好信息员、调查员，做国家土地管理决策的参谋助手。一方面要对督察范围内土地管理和利用行为进行深入细致的调研，向省级和计划单列市人民政府提出合理建议；另一方面还要研究土地管理中带有苗头性的问题；同时，对于各地典型经验也要注意总结和推广。此外，还要对国家出台的政策法令(包括国土资源部的)在地方的执行情况和效果进行调研，并提出改进建议。

　　从督察业务工作的开展来看，有3项工作机制需要建立。一是发现机制。各派驻地方的土地督察局对于督察范围内的土地违法违规情况，如何及时发现，需要有一个正常的机制。这既需要有先进技术的支撑，也要有传统手段的运用。关键是要注意提前介入，以免被动。发现机制是最重要的一个机制，它将在国家土地督察制度能否有效地发挥作用方面起到至关重要的作用。因此，需要我们仔细思考并在“边组建边工作”中不断积累经验，形成真正有效的发现机制。二是审核机制。对省级和计划单列市人民政府建设用地审批的真实性、合法性审核，是我们面对的问题。各派驻地方督察局要及时与省级和计划单列市人民政府沟通，抓紧研究审核的操作程序，包括材料如何报、报多少、怎么审、依据什么审、流程怎么设计，等等。三是纠正机制。对省级和计划单列市人民政府不当行为的纠正，既要抓得准，又要方式得当。

　　国家土地督察制度是一项全新的制度，国家土地督察工作是一项全新的事业。国家土地督察事业任务艰巨、责任重大，需要我们下更大的决心，费更多的心思，进一步开拓进取、求实创新，争取优异的成绩，树立良好的形象。