顺势而动的财政政策

　　■稳健仍是当前财政政策的主旋律（上）

　　■本报记者 唐福勇

　　自２００５年以来，“稳健财政政策”代替“积极财政政策”一直是海内外关注的重大政策，到目前为止两年多的实施中，这一政策在中国宏观调控中扮演了非常重要的角色，站在今天的角度看，财政政策由“积极”转向“稳健”是非常及时和正确的。

　　财政部部长金人庆当初明确提出，实行稳健财政政策，是包括财政调控目标方向、手段组合、方式方法转变在内的重大政策转型，稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整变化，更是财政政策性质和导向的转变。概括地说就是“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。

　　站在今天看财政政策的变化，当时的背景是什么？转变的过程是怎样的？稳健的财政政策究竟给我们的生活带来了什么改变？稳健财政政策还会继续实施吗？

　　顺应时势 相机抉择

　　１９９８年，在亚洲金融危机影响下，我国经济出现了通货紧缩的趋势，为扩大内需，拉动经济增长，我国采取了积极的财政政策，增发长期建设国债，重点投向基础设施建设，扩大投资需求。这些国债资金的投入，先后拉动了各方面的投资规模达３．５万亿元，对国民经济的拉动幅度保持在每年１．５％～２％之间，为中国迅速走出亚洲金融危机的影响，加快经济增长步伐，立下了汗马功劳。

　　但事物始终是在不断发展变化的，政策也要随经济形势的改变而作出相应的调整。实行稳健的财政政策是当时经济形势发展变化的需要。

　　２００３年下半年，由于积极财政政策几年来所发挥的持续作用，我国经济开始走出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。但也出现了部分行业和地区投资增长过快等问题，资源对经济增长的制约越来越明显，并带来煤、电、油、运供求紧张的局面。同时，农业特别是粮食生产连续多年减产，粮食供应靠挖库存维持平衡，粮价逐步攀升，带动了居民消费品价格的明显上升，通货膨胀压力逐渐加重。此时如果继续实施积极的财政政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，甚至易于形成逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀的趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调的程度，加大经济健康运行的风险和阻力。

　　鉴于此，我国政府于２００４年开始逐步调整积极财政政策的作用方向和力度，并对政策内容、实施方式等进行相应调整。既要防止通货膨胀的苗头继续扩大，又要防止通货紧缩的趋势重新出现；既要坚决控制投资需求膨胀，又要努力扩大消费需求；既要对投资过热的行业从紧，又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。政策核心是松紧适度、着力协调、放眼长远。至此，稳健的财政政策开始浮出水面。

　　以退为进 优化结构

　　实施稳健财政政策意味着财政政策对宏观经济实施的影响既不扩张，也不紧缩，这表现在预算收支上就是基本平衡，不搞赤字财政，意味着投资扩张力度的减弱，要适度紧缩财政资金所支持的投资项目。

　　但“稳健”是否意味着“无为而治”、“退居二线”？通过两年多的实践，人们越发感觉到在“稳健”之下财政政策实则在宏观调控中实现了“有退有进”、“有促有控”，财政政策在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更为积极。

　　何为退？为进一步控制偏热行业的发展，避免通货膨胀的加剧，减少经济增长过程中出现的结构性扭曲，财政政策更多地从市场经济运行中“越位”的领域退出，相应地推出一系列以柔性手段为主但果断、及时的调整。２００４年初，在当年财政预算安排中，将上年１４００亿元的长期建设国债规模调减到１１００亿元；有意放缓一些以国债筹资的建设项目资金拨付进度；对由预算资金拨款支持的基本建设项目，在支出进度上，也作了适当的控制。特别是对财政赤字总量以及调减长期建设国债发行规模实行了“双减”。２００５年，中央财政赤字预算安排３０００亿元，比上年减少１９２亿元左右；同时，长期建设国债的发行规模由１１００亿元调减为８００亿元。２００６年则更进一步，中央财政赤字预算安排２９５０亿元，比上年预算数减少５０亿元；长期建设国债的发行规模调减为６００亿元。与此同时，财政部还主动调整国债项目资金的使用方向，有促有控，大力支持农业、科教文卫、就业和社会保障、资源节约、生态环境保护、西部大开发和关系“十一五”规划顺利进行的重点项目建设，坚决制止盲目投资和重复建设，既保持了一定的调控力度，又向社会传递了政府合理控制投资的政策信号，有效缓解了固定资产投资增长过快的势头。

　　何为进？也就是适应宏观经济调控的需要，稳健的财政政策由“总量取向”的财政政策向“结构取向”的财政政策转变。财政政策从更多注重经济指标转向兼顾经济、社会全面协调发展，特别是通过一定的政策手段促进了薄弱环节的发展。

　　近年来，中央财政显著强化了财政资金使用中的结构导向，结合贯彻科学发展观的要求，大力支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。２００６年，中央财政超收收入２５７３亿元（未扣除解决出口退税历史陈欠），除按有关法律、法规和财政体制规定，增加对地方税收返还和转移支付２３１亿元、增加教育支出１６亿元外，主要用于加强经济社会发展的薄弱环节、解决历史欠账和削减财政赤字，以增强财政经济发展的可持续性。其内容主要有：增加社会保障支出２４１亿元；增加石油特别收益金专项支出３７２亿元，用于对农渔林等行业因油价上涨增支的补助，以及能源开发、节能、环保等方面的重大项目支出；增加预算内经常性投资１００亿元，主要用于支持社会主义新农村建设；增加专项支出１３５亿元，用于公路建设、购置储备油和大中型水库移民后期扶持；增加“三奖一补”资金、对西藏农牧民补助、缉私经费补助、口岸专项转移支付３５亿元；增加出口退税指标６１３亿元，用于解决剩余出口退税历史陈欠；减少中央财政赤字２００亿元；预留２００７年调整工资及相关支出１３０亿元。此外，为更加科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，安排５００亿元建立了中央预算稳定调节基金。