国家预防腐败局挂牌倒计时 执法权成为争议焦点

　　6月7日，国家预防腐败局筹备人员松了一口气。

　　权威人士向记者透露，筹备组成员们近期将等来一份关于成立国家预防腐败局的函。

　　“国家预防腐败局的级别、编制和职能属性首次得以明确。”该人士表示，预防腐败局的隶属关系尚不确切，而此前热议过“与监察部合署办公、人员编制约为数十人”的建议有可能被采纳。

　　记者6月8日就国家预防腐败局何时挂牌致电中纪委办公厅新闻处，相关工作人员称：“如正式挂牌，会组织新闻发布会对外公布。”

　　记者从另外渠道获悉，相关内容尚未在纪委及监察系统内部正式通报。此前媒体热议的国家预防腐败局的级别及首任局长人选均未到对外公布的时候。

　　有别于外界议论焦点，纪检系统的专家最为关注的是国家预防腐败局是否拥有执法权、运作模式如何选择。

　　热点争议：有没有执法权？

　　今年2月13日，中纪委副书记、秘书长干以胜曾向外界透露，将组建成立国家预防腐败局。两会期间，中纪委副书记夏赞忠再次表示，国家预防腐败局已通过了中编办审批，但具体挂牌和运作时间尚未确定。

　　而在国家预防腐败局未来诸多职能中，是否拥有执法权最为引人瞩目。

　　此前，中纪委副书记干以胜曾有关于预防腐败工作“四个方面”的提法，其中第三点“加强对权力运行的制约和监督，包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督”曾被外界解读为国家预防腐败局拥有执法权的依据。

　　今年2月，中纪委有关负责人也曾介绍称，即将成立的“国家预防腐败局”的职责范畴远大于反贪局，“源头反腐”将有执法机构。

　　但在国内反腐败研究专家们看来，国家预防腐败局更有可能是一个研究型的务虚机构。

　　“预防腐败局不存在执法权的问题，它的职能非常清楚，就是对干部的教育和制度建设研究，另外与国际同类机构进行合作，这都将其与中纪委和监察部的职能严格区分开来。”北京大学政府管理学院党委书记李成言认为，即使有所谓的执法权，也体现在对腐败事前的预防过程中，绝不是一个事后执行的机构，“执法机构不宜过多”。李成言曾参与该机构的酝酿和讨论过程。

　　清华大学廉政中心副主任任建明则进一步建议：“一方面预防腐败局要能独立作出判断；另外为保证这个机构的权威性，可以增强其方案、措施的执行力和强制性。”

　　“预防腐败局的职能很可能与《联合国反腐败公约》相关规定类似，它不负责具体的反腐查案等执法活动，而是负责对策研究和宣传教育、国际交流等，会是一个比较务虚的机构。”参与过《联合国反腐败公约》起草的北师大国际刑法研究所所长黄风教授表示。

　　记者查阅得知，该公约对预防性反腐败机构职能的表述是：实施预防性反腐败政策和做法，并在适当情况下对这些政策的实施进行监督和协调；同时积累和传播预防腐败的知识。

　　任建明则更倾向于由立法机构制定组织法来确权。“类似审计法之于审计署、监察法之于监察部等。”任建明建议，其内部的机构设置也可以考虑设置若干个室，比如一个针对党委或人大系统，一个针对国务院部委系统，一个针对司法系统，一个针对国企等。

　　运作模式

　　除了对执法权的争议外，预防腐败局如何运作也是不容回避的话题。

　　反腐败研究的相关专家认为，香港廉政公署的“防止贪污处”做法值得借鉴。香港廉政公署下设执行处、专司预防的防止贪污处和负责教育的社区关系处。防止贪污处人数最少，仅有50多人（廉政公署总共有一千多人），但是它有咨询委员会，还经常借助外脑来研究和设计方案。

　　“我们的国家预防腐败局也应该高效而精干，它的人员构成应该是专家导向的，特别是制度和政策方面的专才，而不是行政导向的。”任建明说，由于国家预防腐败局的人员不可能太多，而且主要是官员，对一些具有一定专业性的领域了解不多，如医疗、建设工程、金融等领域，所以要更多地借助外脑，根据需要聘用各个领域的专业人才。

　　而编制内人员的研究方向则是预防腐败的体制研究，对于监督系统和腐败状况做专门调查，提出对策。

　　除了预防腐败局之外,纪委、监察部门还筹备建一所学院,名称暂定为纪检监察学院或者廉政教育学院。该所学院将直接由纪委监察部管理,并依托各所高校培养纪检干部，包括能够胜任预防腐败局工作的官员。

　　专家普遍认为，国家预防腐败局的工作方式，比如选择哪些领域、哪些问题进行研究评估，除了政府确定的一般方向和具体问题外，还要建立“主动选题”的机制，一个是可以从每年反腐败执法中发现的一些腐败高发领域（比如近年来的交通、建设、药监等领域），二是来自举报、投诉和信访等途径发现的信息，三是可以主动委托专业和中立的机构进行民意调查，比如每年定期推出全球政府清廉排行的德国《透明国际》杂志就经常采用这种方式。

　　“总之，由相对独立的预防腐败机构提出对于腐败的解决方案和对策，比由相关部门自己提方案要好得多，可以一定程度上抑制部门利益立场下的错误动机。”任建明总结说，比如，以前搞的反商业贿赂，各部门自己出方案，效果显然不好。

　　在国家预防腐败局成立之后，各地亦将适时成立相应的地方预防腐败局，其如何有效运作仍有待相关细则出台。