财政转移支付：从讨价还价到科学透明

　　记者前不久在石家庄见到河北省财政厅预算处处长赵文海时，他刚从西安回来。他说这次去西安是参加财政部预算司召集的一个研讨会，十几个省的预算处处长都去了。“这个会主要还是研究如何使转移支付更规范和透明。”赵文海说，“像这样的会每年都要开几次，中央和地方的同志都畅所欲言。

　　记者在采访中了解到，分税制改革以来，中央对地方转移支付的规范性和透明度不断增强，规模也逐年扩大，从1994年的461亿元，增加到2006年的9144亿元，规范、公正、合理的转移支付制度初步形成。

　　转移支付与百姓生活息息相关

　　从公众的角度讲，转移支付是一个专业又枯燥的名词，它似乎一直处于公众的视线之外。但实际上，它和老百姓的生活息息相关。

　　目前我国转移支付体系由财力性转移支付和专项转移支付组成。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。通俗地说，这类转移支付就是中央财政根据对每一个地区经济社会发展水平的科学测算，将一部分资金无偿划拨给相对不发达的地区，最终目标是“人不分南北，地不分东西”，政府所提供的公共服务是大体一致的。

　　财政部预算司司长李萍介绍，随着中央财力的增强，中央对地方转移支付的规模年年都在增加，从1994年的461亿元，增加到2006年的9144亿元，扩大了18.8倍。其中，财力性转移支付由99亿元增加到4732亿元，年均增长38%，占转移支付总额的比重从21.6%增加到51.8%；专项转移支付从361亿元增加到4412亿元，年均增长23.2%，占转移支付的比重由78.4%下降到48.2%。

　　据了解，转移支付资金在我国发达和不发达地区间的贫富均衡作用效果显著。以2006年为例，如果将东部地区按总人口计算的人均一般预算收入作为100，中西部地区仅为32。实施转移支付后，中西部地区的人均支出上升到55和63，与东部地区差距明显缩小。据赵文海介绍，现在河北省一些困难县得到的转移支付资金，要占它当年支出的70%多。

　　从“一对一谈判”到科学测算

　　因为转移支付关系到每个省区市每年的可用财力这个大问题，所以，分税制改革以前，各地方为了从中央多要些钱，使用了很多办法“讨价还价”。在财政部工作的一些老同志对记者说，上个世纪80年代到1993年，中央与地方的财政模式主要是分级包干体制，具体的形式也是多种多样。中央财政对地方采用什么样的体制形式，补助多少钱，通常是采用“一对一”谈判的方式确定。每年的全国财政会议上，中央财政部门领导最头疼的事就是跟各省份“一对一”谈判。这样的办法人为因素大，过程不透明，结果也不尽合理，往往是“会哭的孩子有奶吃”。

　　据财政部财科所研究员阎坤介绍，目前公式化分配的转移支付办法，是按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定。地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经济性支出构成，根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定，财政越困难的地区补助系数越高，并对少数民族地区给予适当倾斜。

　　财政部预算司副司长许宏才说，近年来，随着转移支付规模快速增加，中央财政部门想出了很多办法，采取了很多措施，提高转移支付的规范性和透明度。

　　坚持做到转移支付办法和数据来源公开。从1994年以来，中央财政就一直坚持通过有关媒体向社会公开各项财力性转移支付测算办法与资金规模。转移支付所用测算数据全部取自《中国统计年鉴》等官方统计文献与财政决算资料。广泛征求理论界与地方财政部门的意见，共同探讨完善转移支付办法。中央财政部门多次邀请国内财政学界专家进行座谈，并就转移支付具体测算办法征询地方政府意见，还组织地方财政部门参与一般性转移支付课题研究，不断改进转移支付技术方法。

　　用赵文海的话说：“为什么说透明呢，一是测算的办法各省都知道，二是使用的数字都是国家统计部门的数字。三是民主程度越来越高，对各省测算办法不是财政部一个部门定的，各省都参加讨论，有时候交叉测算，谁有意见都可以说，而且测算的办法还征求理论界意见。最后放在内部网上，大家共同讨论。”

　　河北省财政厅厅长印齐守说：“我们省的郭省长对此深有体会，原来上面给的资金才几个亿的时候，分完后几个市还找他，现在是几十个亿了，加上专项资金几百个亿了，反而没人找他了。因为原来就是拍脑袋，现在按照公式都计算好了，没空子钻。记得七八年前，预算处经手的这一类资金都是整数，要么1000万元，要么2000万元，没有小数点，现在小数点后面还有好几位数字，转移支付的钱都是一笔一笔计算出来的，有零有整的。”

　　打造全透明的转移支付仍要努力

　　采访中，有一位财政专家做过这样的比喻：转移支付，乃至全部财政预算，就像一间房子，原来这间房子没有窗户。现在经过财政部门的多年努力，已经在前前后后装上了多扇窗户，阳光已经照射进来。以后这间房子应该是全玻璃房子，让阳光照进每一个角落，让全社会都能看得清清楚楚，明明白白。

　　李萍认为：“由于地区间差异较大，行政管理体制不完善，政府级次过多等条件制约，现行转移支付制度的确有不完善的地方。”

　　阎坤认为，在中央对地方的转移支付中，财力性转移支付规模相对过小，而各种专项转移支付比重太大，而且数额过于零星分散。2005年一般性转移支付只占中央对地方转移支付总额的15%。而专项转移支付占48%。赵文海对此也深有体会：“现在最主要的问题是专项拨款实在太多太杂了，不下200个项目，几乎每个部门都有专款。由于多种原因，这部分资金的透明度存在不少问题。”

　　现行转移支付制度不完善之处还表现在：专款配套政策缺乏规范的程序和统一政策；监管水平需要提高；省对下转移支付也存在不规范的问题。对此，专家们认为，正是这些不规范的问题影响了转移支付的透明度。

　　李萍介绍了中央财政部门下一步完善转移支付制度的主要措施：一是明确界定政府间支出责任，力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域明确各级政府的管理权限和支出责任。在此基础上，凡属于地方事权范围的支出，原则上通过一般性转移支付解决；凡属于中央事权范围的支出，由中央足额安排；凡是中央地方共同事务，明确中央地方各自所承担支出比例，并明确各自承担的相应责任。二是规范专项转移支付。清理、整合专项转移支付项目，取消现有专款中名不副实和过时的项目，归并重复交叉的项目，充分体现专项转移支付资金引导作用。采取措施严格限制专项转移支付的规模增长，规范专项转移支付项目的设立程序。规范专项转移支付资金配套政策，合理确定地方配套比例。进行专项转移支付资金的国库集中支付和政府采购试点。加强监管，跟踪实效，提高资金使用效益。三是推进省以下财政体制改革，规范省对下转移支付。四是加强转移支付法制化建设，积极为出台转移支付法创造条件。