美国金融监管体制的特点及对中国的启示

　　中国的监管框架可在总结美国经验的基础上，借鉴英、日等国经验，根据中国的实际，逐步将分业监管模式转变为功能型监管模式，从体制上解决现行监管结构和监管理念上的矛盾

　　2006年以来,我国金融综合经营的步伐越走越快,并已成为一种新的发展趋势,如何及时调整目前条块分割的金融监管模式，避免“监管抑制”,已经成为相关决策部门必须认真思考的问题。

世界银行金融咨询顾问、社科院金融研究所金融市场研究室主任曹红辉，已经在美国哥伦比亚大学做高级访问学者一年有余，几个月以来，他对西方发达国家及美国金融监管体制进行了较为全面、系统的调研与分析。日前，记者连线曹红辉博士，就发达国家特别是美国金融监管体系的结构特点及对我国金融监管体制改革的启示等进行了采访，试图对我国金融监管体制的完善寻求一些借鉴。

　　◎ 美国金融监管体系的结构特点

　　记者：有资料显示，美国金融监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显，其金融监管体制也主要是对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成。具体的结构特点是怎样的？

　　曹红辉：在监管方面，各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管，注册地成为界定银行监管部门的主要依据。对于在联邦注册的银行，成立于1870年的财政部下属OCC对非联邦储备银行（FED）的会员银行进行监管，其主要运行是通过支付服务和收取监管对象费用获得收入。而成立于1929年大危机中的联邦储备银行则对其会员银行、金融控股公司进行监管。它主要利用会员银行的资本金提供贷款获取利息，并从FEDWIRE的银行间大额支付及ACH（Automatic Clearing House）零售支付服务中收取费用。上述两类银行大多是大银行。而对于在各州注册的银行，则由各州的银行厅监管。

　　由于银行具有是否加入联邦储备银行的权利，实际上也就获得了选择监管部门的权利。OCC与FED之间的这种平行结构造成二者之间的监管竞争，从而争相讨好金融界，单方面给银行松绑，以吸引银行加入或不加入FED的会员。

　　同时，联邦存款保险公司（FDIC）为在各州注册的非FED会员银行提供存款保险，主要是一些中小银行。储蓄机构监管署则负责监管在联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控股公司，国家信用合作社办公室（OTS）负责监管联邦注册和州注册且加入其保险系统的信用社。

　　至于证券业、基金业、保险业及期货业的监管，则分别由美国证券监督委员会（SEC）,联邦保险署（SIC）和美国期货交易委员会（CFTC）负责。正如FED将稳定货币及支付体系的稳定性作为首要目标一样，保护投资者利益成为SEC对证券业监管的主要目标。它只要求投资银行、上市公司、资产管理公司等提供连续的年度财务报告，监督其信息披露，而且只监管证券经纪业务，不管其投资银行业务。保险业的监管则主要由州政府负责。上述联邦监管机构的组成人员均由国会任命，任期大多与总统任期错开，只对国会负责。FED作为中央银行，具有相当大的独立性。

　　记者：其监管体制是综合的还是分业的，是否有交叉？对于飞速发展的金融创新有何新的对策？

　　曹红辉：美国金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构，基本上属于分业监管的体制，这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。对于飞速发展的对冲基金和私人股权投资基金，SEC仅掌握部分自愿登记的对冲基金情况，对于大多数以私人公司形式设立的对冲基金则毫无办法，而FED也只能基于稳定金融体系的考虑，要求对冲基金的交易对手方如银行等提供相应的数据。对于国会一再试图制定对冲基金和私人股权基金的做法，FED内部中立的十人专家委员会在2007年6月最新的一次内部听证会上却不予以支持，至今仍无任何专门监管此类基金的法规。至于此类基金对新兴市场造成极大冲击，危及区域乃至全球金融稳定性的行为，无论是FED还是SEC或OCC都缺乏基本的国际间监管协调上的考虑。

　　◎ 金融监管适应金融综合经营的调整

　　记者：在美国，为何FED在金融监管中能够发挥主导角色，它的监管模式是怎样的？在金融全球化背景下的金融控股公司等形式的金融综合经营带来的各种挑战中，FED与OCC、SEC等部门之间的监管协调如何？

　　曹红辉：首先是FED在“9·11”中的积极表现，如为银行提供“折扣窗口”，降息50个基点，提供支付清算的支持，反映出危机应对的效率，尤其是由于它担负稳定金融体系职责，因此，它提出参加任何一个监管部门的会议，获取任何它认为有必要获得的信息，如参加各种会议，查阅各种文件、数据等。在它主持下，组建了联邦金融机构监管委员会（FFIEC），负责协调和统一银行监管标准和银行报表格式，对银行监管人员进行培训，协调和统一各监管机构的检查活动，减轻被监管机构的负担。此外，它还负责协调和统一联邦监管机构和州银行厅的监管政策和业务。

　　其次，最为关键的是针对所有金融机构，建立详尽的数据库，为各监管机构提供共享的信息。这种信息收集、整理和获取上的优势实际上强化了FED在监管部门中的影响。这与它能够协调金融监管与货币政策，尤其是在危机中可能更好地发挥这种优势存在一定关系。

　　但FED与其他监管部门一般一年只检查一次，而且大多只收集信息，并不插手经营上的事，只是偶尔对个别机构进行不定期的现场检查，主要通过指导性意见、政策和资本金等要求和约束银行，以避免监管过度。当然，这与各金融机构内部平时建立了良好的审计、稽核和风险管理部门有着密切关系。比较而言，FED的监管更加重视综合性和稳定性。

　　尽管如此，FED与OCC、SEC等部门之间的监管协调仍然存在分歧，监管也存在空白，尤其是如何适应金融创新和金融全球化背景下的金融控股公司等形式的金融综合经营带来的各种挑战，还远未取得实际进展。目前，大多数监管还处于一事一议，对个别机构的临时监管等层面上，对于各种金融机构迅速发展对冲基金、私人股权基金业务，而且以内部的基金或基金的基金等形式设立和经营的机构，目前的监管法规和手段都显得力不从心。虽然由于美国在金融全球化中处于有利地位，普遍认为对冲基金等对金融市场的冲击主要是针对新兴市场的，对美国本身的金融稳定性影响相对较小。但2006年底，对冲基金在能源市场上的巨额损失以及2007年6、7月Bear Sterns的两只对冲基金由于次级房贷抵押债券的信用风险而破产给金融市场造成极大的冲击。尽管这一冲击无损于金融体系的整体稳定性，但这有可能使得人们再一次认真审视对冲基金对金融稳定性的影响。

　　◎ 剖析西方发达国家金融监管体制的启示及政策建议

　　记者：从以上您的分析可以看出，世界上实际不存在统一、最优的金融监管体制。为此，有学者提出，金融监管体制本身其实不一定是首要问题，加強金融监管的能力与效果才是金融监管体制改革的关键目标，而且监管体制的选择最终还是取决于政治决定。

　　曹红辉：是这样的。美国FED、SEC、OCC等部门及花旗集团等业界机构的专家也表示，各国金融体制、政治体制差异很大，金融监管体制应从本国实情出发，适时地根据金融发展的特点，调整金融监管的模式及功能、金融监管的组织结构及方法等。他们均认为，美国监管体制过于复杂，部门过多、过于庞大，不主张中国模仿其体制特点，而倾向于英国、德国或日本改革后的监管模式。在我看来，启示有以下五方面：

　　其一，国际金融监管的理念由通过限制竞争来维护金融稳定，转向追求金融稳定、市场效率与监管成本收益的有机结合。英、德等国改革金融监管的目的在于提高本国金融市场和金融机构的国际竞争力，这从英国迅速上升超越美国，成为全球第一大的海外公司股票发行地和基金最发达的地区可以看出改革的成效。而日本等则是危机推动下适应金融全球化竞争的产物。监管机构设立的核心是协助金融业的发展，敦促金融机构控制风险，为满足市场对外部监管的需求而提供监管服务，也是应对金融全球化与创新加速的挑战的积极反应。

　　其二，重复监管与部门博弈不仅给金融机构造成过多的负担，而且也导致监管效率下降，拖延金融改革与创新的进程。从美国金融监管体制特点及最新的动态来看，各部门也开始试图在现行体制下，通过对信息收集的统一、共享，提高监管机构之间的信息沟通。除英、德、日等十四国外，越来越多的国家也已在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管，现在已有四十八国采取步骤加强监管协调，消除监管空白。

　　中国“一行三会”式的监管框架经过五年左右的实践，显现出与上述美国监管体制极为相似的现象，相互间竞争越来越突出，协调却日益欠缺。因此，在改革目标上，可借鉴英、日等国经验，根据中国的实际情况，逐步将分业监管模式转变为功能型监管模式，从体制上解决现行监管结构和监管理念上的矛盾。在机构设置上，则可参照美国联邦金融机构监管委员会或日本的金融服务厅的模式。在操作上，借鉴日本的改革经验，分步骤进行操作。针对金融综合经营的趋势，在组织结构上，借鉴德国经验，考虑部门差异，对于金融市场跨部门的任务由专门的交叉部门负责，如交叉业务部门负责处理涉及金融市场、金融工具和金融集团的交叉监管问题；负责处理涉及到交叉领域的法律适用和立法问题，保护存款人、投资者和消费者利益。此外，专设内部考核及预算委员会，负责监督管理各监管部门履行监管职责的水平，提出意见和建议，编制部门预算等。

　　其三，基于中国的政治生态，货币政策和金融监管独立于国务院的领导都不现实。而中央银行内设的货币政策委员会成员由于其行政部门的特点，无法保证其完全地代表市场和社会各方的利益。因此，较为现实的是增加主要金融机构和专家代表，逐步提高其独立性，增强运作的透明度，加强市场的理性预期。同时，借鉴十国集团的经验，设立跨部门的支付结算委员会，将建立标准统一、系统互联、转换有效的支付结算体系作为当前的主要任务，以促进支付结算体系的稳定。

　　其四，金融监管毕竟是来自外部的风险约束，加强金融机构的内部控制制度才能有效地控制风险。建立高效的金融管理信息系统，实现信息采集、加工处理、传输的自动化，实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法库，实现快速、准确、合理的预测和分析，提供内部控制的信息来源和最终决策支持。修改完善内控制度，适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，动态地适应业务发展与金融创新对风险控制的需要。

　　最后，健全金融同业自律机制，强化市场自身的约束机制，加强同业公会在行业保护、行业协调与行业监管、行业合作与交流中的作用，维护同业有序竞争，防范金融风险，保护同业成员利益。