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低票价下 地铁还值不值得投资?

  PPP这种公共产品提供模式,在目前的低票价下更具有生命力,因为它把人们逼上必须解决政府投资、政府运营这种低效率体制的道路上来

  2007年10月7日,北京地铁5号线开通,这是贯穿北京南北的又一条交通大动脉。

  除了5号线的开通,令北京市民更为兴奋的是,同日,北京地铁全网开始实行2元的单一票价。

  北京市基础设施投资公司总经理王灏刚刚参加完轨道交通路网票制票价听证会,就立即着手进行客流的预测和分析。对他来说,票价降低所带来的客流增加,将牵动以PPP模式引入港铁参与建设的4号线项目。因为构建PPP模式一个最为重要的条件就是由“票价”和“客流”决定的线路运营收入。当运营收入低于一定水平时,如果政府不能给予适当补贴,投资人有权要求终止合同,而政府也可以选择终止合同。

  PPP(Public Private Partnership)意为政府部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。PPP模式大致分为3种类型:外包、特许经营、私有化。在建的北京地铁4号线,在国内轨道交通行业首次采取了PPP模式,是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目,也是我国第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目。

  正如北京市交通委副主任周正宇所言,低票价是政府将公共交通纳入公益性项目的一种体现。很多人会有疑问,在票价保持低水平时,政府终归要给予企业经营补贴,那么还有必要对轨道交通项目采取诸如PPP、BOT等市场化的融资手段吗?

  PPP前景更加明朗化

  文中提要1:低票价并不意味着运营收入就会下降,因为票价低,客流也随之增大。即便收入降低,也只意味着政府要给投资人更多补贴

  对轨道交通这类准公益性项目在投融资方面进行创新,一直是王灏和他的同事研究的课题。“这几年我们在投融资方面已经采用了很多的市场方法,运营企业也在这方面采取了很多措施,包括4号线引进香港地铁来投资,就是具体举措。”王灏认为,市场化的运作方式可以促进管理水平和效率的进一步提高,使公共财政发挥更大的作用。

  作为北京市向社会资本开放项目之一的轨道交通4号线是个试点,由北京市基础设施公司与香港地铁等成立京港地铁公司,进行部分项目建设和运营。通过PPP模式,政府引入外资,不仅补充了建设资金,更引进了香港地铁建设和运营理念。

  “现在2元的单一票价对PPP有一定的影响,”中国国际工程咨询公司投资项目可行性研究与评价中心主任、政策研究部副主任李开孟认为,在新票价体系下,双方需要就补贴内容重新谈判。

  项目的投资、运营和回收需要根据项目的现金流入和流出进行测算,而在和港铁签定的合同中,轨道交通直接的现金流入就是票价收入。根据目前线路运行的情况,票价与客流决定了运营收入,而地铁广告、车厢、站场开发的收入在整个现金流入中的比例是非常微小,甚至可以忽略不计。因此,票款是运营方最主要的收入方式。

  由于2元票价是政府作出的政策性变动,是超越商业行为的政府行为,按照一般PPP、BOT项目融资模式的基本规则和国际惯例,由于政府提出的政策、法律变动而引起的项目投资者和经营者的损失,应由政府承担。

  因此,在2元的低票价提出后,目前的PPP经营协议需要在对相关数据进行测算后,重新进行调整和谈判。

  曾参与项目谈判的大岳咨询公司总经理金永祥认为,政府除了加大补贴额度外,还可能对有些局部条款进行调整。“毕竟政策变了,需要就此签署补充协议。”

  但低票价并不意味着运营收入就会下降,因为“收入=票价×客流量”:票价低,客流也随之增大。即便是因为票价下降而导致收入降低,也只意味着政府将给予投资人更多补贴,对投资人来说,或许还是个好事。

  相反,固定票价体系在一定程度上更有利于PPP模式在轨道交通项目中推进。PPP、BOT这些方式,都是在运营风险对等、分摊机制达到双方都可接受的程度的前提下,才能签订合同。在PPP模式中,票价是收入的主要来源,如果票价不能确定,那么谈判过程可能会异常艰苦。票价是由政府调控的,在投资人看来,这本身就是不确定因素,在这种前提下,未来调价机制将成为谈判的焦点。而目前北京确定了2元的单一票价,对投资人而言,票价某种程度上变成了确定因素,在此基础上测算成本、回收方式就相对简单。政府则可以根据这一定价来确定补贴额度。如此以来,双方更容易达成一致。

  在李开孟看来,轨道交通向公益事业回归,并不意味着要放弃对PPP、BOT这种公共项目建设模式的探索。随着认识和观念的深入,公共财政政策、制度的清晰,反而更有利于PPP模式在我国发展。

  PPP优势并不在融资

  文中提要2:对于政府来说,公共项目一旦有了社会投资人,建设成本和运营成本都能实现节约,还可以对其建设质量和服务质量进行约束,这才是PPP的优势

  有关专家认为,目前,对于轨道交通项目的经济性评价存在很大的认识误区。

  首先轨道交通项目是不能盈利的。不仅不能盈利,而且根据中国国际工程咨询公司对国内几条城市轨道线路项目的评估情况看,在现有票价基础上,不仅不能回收建设期庞大的投资,甚至连运营费用都难以回收。在发达国家,也同样面临这个难题。根据这种状况,地铁建设期的成本只能是政府全额负担。

  现在建设项目普遍采取资本金制度。按照规定,地铁和一般的商业项目被等同看待,地铁项目必须有40%的资本金,余下的60%可以采取贷款方式。而如果按照商业银行的运作法则,银行是不可能向其贷款的,因为还本付息需要靠地铁票价来偿还,公益性的项目特征决定了其不可能靠票价收入实现赢利。那么为什么还会有银行来放贷呢?“因为这60%的借款不是由地铁公司来还,而是由政府来还。”李开孟认为。既然是政府兜底,资本金制度在地铁项目中实际上变成了“表面文章”。

  现在也有一些国内城市尝试采取“轨道+土地”的运作方式,试图将地铁沿线土地交予社会投资人开发以换取投资。这实际上是政府间接出资,放弃了土地开发权,而将轨道交通建设导致的土地升值作为对社会投资人的补偿。

  由此看来,轨道交通公益性、社会性的本质特征决定了不论是哪种融资方式创新,最终地铁建设投资都是政府出资。无论是PPP、BOT,还是“轨道+土地”,政府都不能以躲避其责任。

  “按我理解,PPP不是一种融资的方式,其主要功能不是筹资。政府引入PPP这种模式主要还是通过市场化方式进行机制的转变,理念的创新,提高公共投资的运营效率。”李开孟说。

  地铁的平均造价在3-4亿元/公里,轻轨的平均造价在2-3亿元/公里。全国“十一五”期间建设1500公里左右轨道交通,为此总投资额将在6000亿元左右。大规模的轨道交通建设规划,不仅需要庞大的投入,更需要引入现代化的经营理念,使地铁能够在现有票价基础上维持运营甚至实现盈利。

  在2元的低票价票制背景下,需要公共财政支持的力度非常大。王灏预计,按照2008年运行里程达到172公里,需要补贴10亿元,加上折旧因素,可能要超过30亿元,如果再考虑贷款利息,财政补贴可能是50多亿元。

  然而,“具体补多少,在没有引入市场机制的情况下,只能是地铁运营公司要多少,财政就要拿出多少。”国家发改委运输研究所副研究员邹斯林认为。

  原有的政府投资、政府经营体制被视作浪费最大的体制,建设和运营成本控制不住,政企不分,企业经营不善还要补贴,公用事业往往变成政府的包袱,所以需要进行改革。

  金永祥给记者举例称。假如某条线路,政府原计划全额投资150亿,现在改投100亿,剩下的50亿,交给私人去投资,他为了获取赢利就要降低成本,这样不仅可以控制住150亿的总投资,而且还可能将预算降为120亿。如果是完全政府投资、企业漫天要价,150亿的预算可能变成180亿了。此外,采用市场化手段,政府补贴,只需在2元基础上增加1元,企业就可以运转了。而如果完全由政府来做,可能需要在2元上再补2元。节约出来也是效益,政府负担减轻。

  因此,一旦有了社会投资人,他就会精打细算,对于政府来说,建设成本和运营成本都能实现节约,还可以对其建设质量和服务质量进行约束,这就是PPP的优势。

  按照这一思路,政府完全可以再拿出一些线路,进行新融资方式的尝试。特别是PPP方式,在目前这种低票价下更具有生命力,因为它把政府逼上必须解决体制和效益问题的道路上。

  “如果现在处理得好,决策得好,那效率提高了,那就进入良性循环。”金永祥说。

  如何补贴需要慎重考虑

  文中提要3:只有城市发展到一定水平,通过修地铁能够带来的回报远远超过修地铁时的高投入时,政府部门建地铁才是合算的,而且也才有能力进行补贴

  从香港地铁的成功经验来看,土地是比较见效的补偿方式。低票价是不是意味着政府为维持与社会投资人的合作,就不得不出让更多的土地呢?

  “我不赞成这种方式。”李开孟说。

  土地作为稀缺资源,是政府公共财产最重要的来源方式。而在许多准公共项目开发过程中,都曾经有过“土地+项目”的开发方式。

  李开孟曾参与了国内一些体育场馆的开发。和地铁项目类似,由于场馆本身赢利十分困难,当地政府希望能将场馆与周边土地捆绑起来进行招商,但效果并不理想。将土地与项目捆绑在一起,整个项目盘子就十分庞大,对开发商的专业能力和要求也相应提高。符合要求和具备一定能力的投标者就会减少,缺乏竞争,往往开发的效果都不好。

  其实,随着地铁建设,周围环境改善,土地价格上升,政府可以从经营城市的角度,通过专业化运作,获得土地增值的公共财政收入。

  通过建轨道交通改善环境,促进城市发展,可使政府获得很高的土地升值收入。这也是轨道交通表面上是亏钱的买卖、而全国十几个城市都要兴建地铁的原因。从公共理财的角度,政府核算的是以何种方式能带来大量的现金流入,包括税收、地价增值、无形资产等,修地铁实际上意在长远。

  地铁在一定程度上是个代价高昂的公共交通方式,每公里地铁的造价3-4亿元,只有城市发展到一定水平了,才能用轨道交通这种奢侈的公共交通方式 。

  从地铁对土地价值的影响看,城市越大,城市发展水平越高,土地价值越大,这时发展地铁带动周边土地增值才更有价值。此外,城市只有发展到一定规模了,时间价值才能体现出来,运输时间的节约效益对于大城市居民来说才更有意义。而且对于像北京、上海这样的特大城市,对环境效益看得更重,就越有动力发展轨道交通。

  “综合评价地铁投资项目看,只有城市发展到一定水平,通过发展地铁能够带来的回报远远超过修地铁时的高投入时,在这种情况下,政府部门建地铁才是合算的,而且也才有能力进行补贴。”李开孟说。

  尽管现在看来低票价对PPP模式的影响还有待研究,具体的收入还要通过进一步测算。但毫无疑问的是,低票价体现了政府公交优先的综合运输发展战略。

  记者从北京市发改委相关处室得到证实,轨道交通引进社会投资的问题还在研究,下一步的政策措施还需要等待低票价实施一段时间,在相关运营、客流、财政收支状况有统计数据以及听取各方意见后才能制定。

  表一:国内外主要城市地铁的建设和运营资金来源情况表

  城市(国家)

  建设资金来源

  运营补贴情况

  票价

  巴黎(法国)

  80%由联邦政府和地方政府分摊,20%企业自筹

  政府补贴占运营成本的54%

  票价低廉

  柏林(德国

  全部由中央政府和州政府提供

  短缺部分由政府补贴

  票价低廉

  莫斯科(俄罗斯)

  全部由政府投资

  政府补贴运营成本的70%

  票价低廉

  纽约(美国)

  全部由政府投资

  运营费用基金,政府补贴

  票价低廉

  东京(日本)

  政府投资50%,私人投资50%

  线路不提折旧,运营依靠补贴,约占运营成本的23%

  政府提供无息

  或低息贷款

  汉城(韩国)

  中央和地方政府资助

  运营亏损,

  政府提供专项地铁补助金

  票价低廉

  香港(中国)

  政府为线路建设提供资金,提供沿线的土地开发权

  票款收入以及沿线物业开发等实现盈利

  计程票制,

  票价相对较高

  北京地铁1、2号线(中国)

  政府投资

  财政补贴约占运营成本的40%

  单一票制,月票,平均票价相对较低

  上海地铁1、2号线(中国)

  政府投资+贷款

  不提折旧,不还本付息,

  略有赢余

  计程票制,

  票价中等

  资料来源:轨道交通研究2001年2-3期

  表二:几种交通方式的综合比较

  比较项目

  汽车

  公共汽车

  轨道交通

  人均占地面积(平方米)

  10-20

  1-2

  0-0.5

  单位能源消耗(千卡/人·公里)

  721-831

  180-216

  70-100

  人均二氧化碳排放(克/人·公里)

  44.6

  19.4

  0

  死亡率(每1亿人·公里)

  1.17

  0.082

  0.005

  运量(人/小时)

  3000

  6000-9000

  10000-30000

  运输速度(公里/小时)

  20-50

  20-40

  40-300

  适用范围

  较广

  中距离

  长距离

  资料来源:德勤会计师事务所

  附文:

  城市公交的“逆市场化”轮回

  公交是一种政府举办的社会公益性事业,而非企业的赢利性行为。北京市城市公交回归公益的问题,其他大城市也同样面临

  本刊记者 秦凤华

  家住北京通州区的小梁到西城区西直门附近的单位上班,每个工作日都要穿城而过,所经之地在上下班时地面交通拥堵频发,出于节省时间的考虑,地铁是他是首选的交通工具。

  从梨园站上车,先乘坐城铁八通线,到四惠站后换乘地铁1号线至复兴门,然后换乘2号线到西直门,没有月票的他每天往返一趟要花掉8元钱。

  在北京,以轨道交通作为日常出行首选交通方式的人不止小梁一个。以往,除了极少部分人持有地铁月票外,大多数人只能按照单程3元、换乘城铁4-5元不等支付票价。

  让小梁等很多北京市民高兴的是,北京地铁5号线10月7日开通,2元的单一票制随之实施。“每天我的出行成本降低了一半!”小梁激动地告诉记者。

  小梁出行成本降低的背后,则是北京市财政对轨道交通补贴的增加。据北京市运输管理局的测算,低票价政策实行后,预计财政年增加支出将达10亿元左右。

  在CPI指数同比增高、社会消费品价格“涨”声不断的情况下,北京地铁出人意料地采取了降价措施。“这充分体现了公共财政对公交优先的支持。”北京市运输管理局刘通亮局长说。北京市发改委副主任柴晓钟则相信,这“表明北京市在探索市场经济的运行体制下,如何经营公共事业走在了全国的前列。”

  从市场化到公益化的回归

  几年前,北京曾对公交运营进行市场化改革,成立巴士股份公司,采取上市融资等手段,进行市场化运作。此后,一些社会资本相继进入公交市场,开发了康恩专线、百利宝专线等线路,共同分享公共交通的利润。

  然而,公共交通市场化运作的弊端逐渐显现。在票价“泰山不动”的情况下,燃料价格却一路上涨、汽车维护保养价格提高,运营成本大大增加,运营公司盈利能力明显减弱,甚至入不敷出。

  “而且,随着城区面积的扩大,市区人口外迁,城区周边新小区的居民对公交有较大需求,股份公司要追求利润最大化,要考虑成本,往往不愿意开通这些线路,即便开通了,价格也难以让工薪阶层满意。”北京市交通委副主任周正宇说。

  2005年9月23日,国务院转发建设部、国家发改委等6部委《关于优先发展城市公共交通的意见》,首次给予公共交通公益性的明确定位,强调优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率、缓解交通拥堵的重要手段。

  “我们开始意识到公交是一种政府举办的社会公益性事业,而非企业的赢利性行为。”北京市公安交通管理局原副局长、北京市交通委员会专家委员会委员段里仁表示。

  早在2007年年初,北京公共汽车票价就实行了1元单一票价、持卡4折的优惠票制,受到了市民的普遍欢迎。当然,市民在享受廉价出行的同时,北京市财政需要大量增加票价“直补”。据北京市财政局统计,2004-2006年3年间,北京市财政共投入241.17亿元支持公交、地铁等公共交通。2007年,北京市财政预计将安排49.76亿元支持公交车、地铁等公共交通事业发展。其中,光实施公交车优惠一项,就安排补贴34亿元。

  现在,北京又大幅度下调轨道交通票价,政府的补贴额度进一步扩大。地铁的降价,再次表明了北京市政府的态度:公共交通要向公益事业回归。

  “北京市的公交优先政策符合国际惯例,同时也是北京市对过去部分城市交通政策的修正。”中国国际工程咨询公司投资项目可行性研究与评价中心主任、政策研究部副主任李开孟说。

  既然明确了轨道交通公益项目的性质,发展轨道交通特别是低票价下的轨道交通,必须要有一定的政府财力做保障。

  目前北京财政正以年均25%的速度增长。在此次降价前的价格听证会上,柴晓钟证实,今年1-8月北京财政收入达到1030亿元,同比提高了30%。而2006年是1117亿元,今年有望达到1500亿元。“现在政府为什么敢于拿出这个政策?因为财政是有支持能力的。”柴晓钟说。

  表面看来,市民开私家车出行,政府非但不需要给予补贴,甚至还可以有些收入,成为财政收入的一项来源;而鼓励市民乘坐公共交通工具出行,则需要给予补贴,这在财政支出中占有重要比例。那么政府为什么还选择进一步降低票价、优先发展公共交通呢?

  “实际上,在市民选择开车出行时,也同样享受到了政府的补贴,和众所周知的公交‘明补’不同的是,开车出行享受到的是‘暗补’,”李开孟认为,道路、停车场、环境污染治理这些费用都是政府“买单”。因此,如果把道路建设成本、丧失土地的增值收入预期以及环境治理费用加在一起,“政府要为一个开车人付出的社会成本可能远远超出对其乘坐交通工具的补贴。”

  如果把公共财政作为一种理财方式的话,政府选择支持公共交通更为合算。从客观上,解决公众出行问题是政府义不容辞的责任。但是,如果采取政策限制私家汽车上路显然不符合市场经济的原则,在这种情况下,通过价格杠杆作用来体现公交优先政策、优化交通方式显得较为合理。

  会否引发连锁反应?

  北京地铁的低票价不仅在北京引起极大反响,在轨道交通较为发达的上海,同样掀起了不小的波澜。

  “不要说2元,就是3元的单一票价也比上海便宜,”一位上海同行告诉《中国投资》记者。北京地铁票价降为2元后,上海市民再也不能用“毛毛雨”来形容两地轨道交通价格的差距了。

  上海地铁现行的票价方案是在2005年5月的“上海轨道交通客运票价调整听证会”上确定的。自当年9月15日起,基准票价起价由2元调整为3元,起乘里程6公里,之后按10公里进级,每段进级1元。一、二、三号线以及此后新投入运营的线路执行调整后票价。在“一票通”改造完成前五号线暂维持原价。

  在上海市轨道运营公司的网站上,记者看到了一幅幅复杂的价格表。按照现行上海轨道交通计费方式,地铁票价从最低3元到最高9元不等。

  大岳咨询公司总经理金永祥判断,北京的低票价对于其他城市肯定会产生压力。北京是国内最早开通地铁的城市,不仅在地铁运营方面一定程度上起到引领行业发展的作用,而且在定价机制上也将起到示范效应。

  “毕竟北京市政府面临的公共理财、公用事业回归等问题,其他大城市也同样面临。”李开孟和金永祥的想法不谋而合。

  在此次北京降价听证会前,上海有关部门也已着手研究分时段、分地区的、比较合理的票价方案。10月18日,上海市政府方面公开对北京地铁低票价做出回应。上海市政府新闻发言人焦扬发布了关于上海市公交票制结构调整方案,并表示,优先发展公共交通是上海既定的方针,上海市将按照可持续、分步渐进的原则,科学合理地调整公交票制,逐步降低市民的出行成本。

  如果上海这样的大城市能够响应低票价,那么像广州南京、重庆以及未来将开通地铁的杭州沈阳大连等城市相信也会对地铁的经济价值重新进行判断,在考虑其财力能否负担的基础上,进行价格调整或定价。

  比照其他国家的大城市,如伦敦、纽约、巴黎、莫斯科等,在北京轨道交通路网完善后,仍然实行2元单一票价的可能性很小,但低票价的原则应该不会变。

  柴晓钟也表示,低票价政策不是权宜之计。但是,有人提出,对地铁运营补贴多了,是否意味着教育、医疗、环境等其他方面的公共支出将有所减少呢?

  “政府公共财政存在一个优先顺序。如果因为过快地发展轨道交通而挤占了其他基本的公共服务的话,这说明政府的公共理财出现了失误,百姓的整体公共福利受到了损害。”李开孟认为。在当下,轨道交通是一个热门公共领域,但是公共教育、公共医疗的需求更为迫切。如何选择优先次序,需要地方政府谨慎权衡。

  表三:主要城市的地铁票价方案

  地区

  地铁票价

  北京

  单一票制2元

  上海

  1、2、3、4号线:3元起价,0-6公里3元,6-16公里4元,16公里以上每10公里增加1元;

  5号线:2元起价,0-6公里2元,6-16公里3元,16公里以上每6公里增加1元。

  广州

  起价4公里以内2元,4-12公里每递增4公里增加1元,12-24公里每递增6公里增加1元,24公里后,每递增8公里增加1元。

  南京

  起价2元,可乘坐8站7区间,之后每增加1元乘距增加4站,4元封顶。

  重庆

  1元起价乘坐3站,之后每增加1元乘距增加3站,全程5元。

(责任编辑:丁潇)
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