辨析土地股份制

　　本刊记者 李北方

　　被冠以“成渝模式”、在成都和重庆分别展开的土地制度试点改革，从两个不同的方向进行着探索。成都集中于对集体所有的非农用地进行整理，在使集体所有的宅基地进入建设用地流通市场方面进行尝试。

　　在麒麟村的自发实践的基础上，重庆市工商局于7月1日出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，支持当地探索农村土地流转新模式。意见称，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资，合伙等企业的试点工作。

　　重庆方面还规定了农村土地入股设立公司的“八条杠”，包括必须农民自愿、有龙头企业参与、有能人带头、用作出资的农村土地承包经营权应经具备资格的机构进行资产评估等。

　　探索：进步和缺陷

　　对于重庆的尝试，有专家表示大力赞赏。中国人民大学农业与农村发展学院教授周诚认为，从一家一户到规模经营，会使农村土地得到更合理的利用。他说，土地股份制可以视为“第二次土地革命”——他是将包产到户定义为第一次了。也有专家在对探索表示赞赏的同时，对土地股份制的制度设计和执行中可能出现的问题表示了担忧。

　　发改委下属某研究机构的一位专家，最近应邀到重庆等地考察了新生的土地股份制，他告诉记者，是在城市周边地区，农民多半外出打工，农民已经部分实现了向非农就业的转变，留在农村的土地有的出租、有的撂荒。对土地制度进行改革，使集中经营成为可能，是一个正确的方向。

　　这位不愿具名的专家同时强调，离城市距离远的农村中，农民依靠土地获得收入的比重很大，经济作物种植也比较多，那里的农民大多不愿拿土地入股，而倾向于维持目前的经营模式。对于这些地区的农民，绝对不可以强制。相比以土地承包权入股组建企业，可能由公司提供种子、技术并签订合同对农作物进行保护价收购的公司加农户模式更好一些。

　　这位专家坦言，因为受邀前往，调研活动全程都有当地官员陪同，看到可能都是正面的情况。他目前所了解到的土地入股合作模式大致包含几个方面的作用，首先是当地的能人，一般有一个几十年一心为公的老书记出面领导；当地政府的支持；政府派来的支农公司。支农公司大多带有政府背景，在将农村经营组织运作起来之后，可以退出，再去支援其他地方的发展。

　　中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘也对重庆进行土地股份制试验的方向表示肯定，他认为，解决城乡二元体制需要将土地转变为金融资本。在调查中，于建嵘发现，绝大部分进城打工的农民都不想再回到农村。那么，农民要想真正在城市立足，就需要让他们在离开土地的时候能用土地的出让收益兑现一笔钱，有能力在城市里买个小房子、小店面，这样才能真正在城市里立足。重庆的土地股份制试验还不能收到这样的效果，但在方向上朝这个目标前进了一小步。

　　在肯定方向的同时，于建嵘也指出了该制度设计具有根本性缺陷。土地入股模式一旦大面积推广，上述由支农公司带头的模式是不可能持续的。在一般情况下，每家每户将土地承包权作价入股，在与“龙头企业”合作组建的公司中，农民只能是小股东，根据《公司法》的规定，公司是由大股东控制的。将农民的命运掌握在大资本手上，风险很大，接下来的疑问便是，如果大股东不给农民分红怎么办？于建嵘说，公司掠夺农民会比政府掠夺更可怕，因为资本是不需要对农民的利益负责的。

　　公司化经营还有破产的风险。一旦公司破产，作为股东的农民按法律规定应将作价入股的土地承包权拿出来清偿债务。这意味着农民失去土地，成为流民。于建嵘认为，一旦出现这种状况，政府应该给农民“对等的补偿”。上述来自发改委的专家则认为，如果有民营公司参与土地入股企业，政府必须监督其为农民服务，对拿土地参股的农民，政府要承诺保底，即便企业亏了也要保。他的观点是，政府要立法立规，定下一些不能越过去的死规定，并提出了两条建议：一、如果公司亏损，在将外来投资赔光的时候，强制投资者离开，不能把土地也赔进去；二、土地绝对不可以抵押融资。另外，对参与的资金也要严格限制，有房地产背景的不能进入，外国资本也不能进入。

　　这些设想的出发点是保护农民，底线是农民不能失去土地。可是真的制定和实行这些规定，股份制公司也就不是真的股份制公司了。

　　土地作价入股还在逻辑上打开了炒作土地的可能。有媒体将重庆的实验形象地比作“唤醒沉睡的资本”，此前土地承包权虽然也在乡间流转，但并未资本化，允许将土地作价入股，意味着一笔巨大的财富一夜之间涌出地面。

　　目前学界普遍认可，中国经济存在流动性过剩，大量热钱涌入中国，已经在房地产市场和股票市场制造了泡沫，大量资金正在寻找新的出口，必将涌向土地。世界上很多国家对外资进入本国农业进行限制，土地股份制提供了外资进入农村土地市场的风险。于建嵘认为，土地是不能转移出去的，风险并不来自外国资本对土地产权的占有，而来自控制加工企业进而排斥本国农产品。目前，外资已在大豆压榨产业上渐成垄断之势，并通过进口大豆对国内的大豆销路造成了威胁。

　　农民权利：扩大还是缩小

　　在土地入股经营的问题上，重庆的探索并非首创。“土地入股从来就有，就是为了回避土地私有的问题。问题也很多，据我所知，因为土地问题上访的不少。”清华大学秦晖教授说。

　　土地入股较早且较成功的模式，要算1980年代的乡镇企业蓬勃发展时期，集体出让土地，集体或个人出资，组成企业，集体通过征收提留获取土地出让的收益。如果比较二者的区别，乡镇企业大多带有股份合作制的色彩，在管理上既有一股一票的股份制色彩，又有一人一票的合作制色彩，农民是经济活动的主体；而重庆模式则强调引进外来资金，将农民置于小股东的地位，资本将是主体。

　　现任香港乐施会顾问的李昌平认为，重庆的创新与1980年代相比并没有什么进步，他说，在1988年以前，农民对土地拥有农用权，也有非农用权，后者是乡镇企业可以发展的主要原因。如果给农民土地非农用权，将是一个巨大的进步，否则只是在原地打转。他对这种土地制度的创新持明确的批评态度，“土地问题是个权利问题，区别在于给农民多大权利，而不在于经营形式是什么样的。无论哪种经营形式都没有绝对的优劣，什么形式好，要看经营什么东西。”

　　只有农民联合起来才能保护农民，这是李昌平的核心观点。于建嵘也建议农民组织起来，但要在产权明晰的前提下组织，李则认为土地集体所有能更好地实现联合的目的。

　　参照台湾农业发展的经验，李昌平认为，政府应该把权利下放给农民，帮助农民实现组织化，应对市场经济。在台湾，农业生产资料市场、农产品加工流通企业都是政府拿钱扶植农民协会办的，此外政府还通过税收优惠等途径扶植农会企业。农村的包括土地在内的资本要盘活，需要农民自己办的金融，韩国和日本都有长时间禁止资本家下乡办银行的规定，因为将土地抵押给农民合作组织以外的金融机构，农民失去土地的危险就会大增。

　　李昌平明确反对引入资本到农村入股，也反对公司加农户的模式，他说，靠资本、靠干部富裕农民都是“鬼话”，无论从逻辑上还是实践上都说不通、达不到。扶植龙头企业与农民合作经营就是扶植企业剥夺农民，1980年代农民养一头奶牛年收入可达到万元，现在连3000都赚不到，就是一个例子。“为什么要给龙头企业贷款？为什么不给农民合作组织补贴？”

　　小农无法适应现代市场，是一个常见的说辞，也是政府引入外来资金、推动农村规模经营的理由。李昌平觉得这很可笑，就像猫不会游泳，扔到大海会淹死一样，“这是白痴都懂的道理”。

　　李昌平认为，政府的出发点应该是保护弱者，帮助农民联合起来应对市场，扶植农村组织发展壮大，而不是带着资本一起把农民置于更弱势的地位。农村土地的产权实现和资本化，取决于两个条件，一是有没有农民自己的体系支持其资本化，二是有没有保障农民产权实现的基础性制度。这些都需要政府站在保护农民利益的立场上向农民提供法律和资金的支持。在他看来，目前政府部门的出发点恰恰是相反的。