湖北咸安政改调查:乡镇综合配套改革的第一把火

　　湖北咸安报道 本报记者 聂春林 实习记者 陈哲

　　11月20日中午,一辆四轮大篷车,在湖北省咸宁市咸安区高桥镇的田前舍后轻快地跑着。李建军打开车顶上的大喇叭,播出区农业局动员油菜科技入户的录音。

　　作为高桥镇农技服务中心3名农技人员之一,区、镇两级政府将对李建军的工作进行年终考核。

　　2006年,李建军轻松通过全镇农户的满意度考核,拿到1.6万元的农技服务专项资金。高桥镇今年提高了工作标准:服务人员不仅要得到农户的认可,对每个种植户的上门服务不得少于三次,否则拿不到全额的资金。

　　即便如此,李建军仍为自己所学终有所用而高兴。以前在镇政府,李常被调去协助"计划生育"等工作,这让他觉得有点"不务正业"。

　　而促成李建军的角色转变的,是咸安区推行的乡镇综合配套改革。改革的核心,即精简乡镇行政机构,建立"以钱养事"的新机制,将技术服务工作由政府推向市场。

　　这场发端于2001年的改革,由时任咸安区委书记的宋亚平全盘设计。后经过两任班子接力,新机制日臻成熟。2004年,咸安经验被视为湖北乡镇综合配套改革的范本,推广到全省七个县市试点。试点成功后,湖北以咸安方案为蓝本,成为国内第一个实现全省乡镇综合配套改革的省份。

　　"以钱养事"的逻辑

　　"我们最为关注的,是围绕'以钱养事'机制 的管理和服务功能的强化。"11月21日,正在咸安调研的中央编译局比较政治与经济研究中心研究员杨雪东向本报记者表示。

　　在杨雪东看来,咸安改革的方向无疑走对了,如何维护新机制继续运行在今天显得更为现实。

　　早在2005年,湖北省即抛出了有关"以钱养事"的四个具体命题——人到哪里去?钱从哪里来?公益服务事业如何办?改革成果如何巩固?前两个问题,咸安已经给出了明确答案。

　　2002年底,咸安区精简乡镇领导151人,将乡镇党政班子成员控制在9名内,并实行党委、人大、政府和政协干部交叉任职。同时,将乡镇机关统一归并于党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室,分流人员399人。

　　2003年,包括乡镇农技站在内的九类站所、112个单位被撤出咸安区事业编制,面向市场开展公益性服务,站所人员完成整体身份置换。此后,全区统一设定服务岗位,以公开招标的方式与竞聘上岗人员签订"以钱养事"合同。

　　公益服务的买单者,由老百姓变成了区政府。

　　据咸安区委分管乡镇综合改革的副书记程家华介绍,"以钱养事"的经费有三个来源:一部分是区级财政用于农村公共事业的支出,其标准是种植业每亩不低于1元,畜牧防疫每户不低于2元;另一部分源自上级部门的转移支付,主要是湖北省财政按农村人口人均10元安排的以钱养事补助资金。另外,咸安作为湖北省粮食主产区,还有3万元的粮食补贴。

　　人和钱的问题解决了,作为先行者的咸安还需直面另两个问题。

　　2007年是咸安"农村公益性服务管理年"。根据区里的规划,"以钱养事"的构架要在这一年中丰满起来。

　　咸安区政府党组成员、综合配套改革办公室主任李昌平介绍,合同规范、日常管理和评定考核的精细化,对于完善新机制意义重大。"

　　在李昌平驻点的双溪桥镇,记者看到了该镇农技服务人员陈宏文有关的表格名单,其中包括了服务合同、工作日志、服务登记卡、服务回执单、检查监督卡、定期总结、月(季度、年)考核申请书、考核结算卡等15种文本。

　　这些记录汇总起来形成对服务人员年终考核的依据。年底考核结束后,镇公益服务中心根据个人考核的成绩发放报酬:90~95分的发全额薪水,60~90分的按比例扣除部分薪水,得分在60分以下的人员不再考虑续约,得分95分以上的除应得报酬外还有年终奖金。

　　尽管离年终尚有一个多月,但跟大多同事一样,今年陈宏文提前完成了任务。他感到工作节奏在加快,但没以前那么"糊涂",因为"结果的好坏,自己心中有数"。

　　改革的基因

　　严密的制度设计,让咸安的"以钱养事"得以健康运行。2003年以来,咸安先后接待了全国260个各省、市、县的考察团。

　　有趣的是,这些考察中不乏"回头客"。李昌平介绍,其中一位安徽的县委书记前后来了三次。

　　这位县委书记首次考察后,回去立马对乡镇站所全面改制,但结果并不理想:"以钱养事"的经费拨下来,除了支付给合同服务人员,无合同的人员也提出要求,闹得不可开交。二度取经回去,他又强推乡镇站所工作人员的身份置换,造成上访狂潮。第三次考察,该书记认识到配套措施的必要性。

　　而咸安的成功,除了省委主要领导支持外,还有取决于两项基因:一是乡镇干部分批外出打工,经过了市场经济的洗脑,更容易理解改革、支持改革;二是对乡镇工作人员实行"五保合一"政策,解决了其后顾之忧。

　　咸安改革序幕的拉开,始自2001年3月的干部南下打工。这项至今保留下来的传统,其意义不仅是轮岗那么简单。

　　一位首批打工干部回忆:离开当天,宋亚平率领区委区政府领导到车站送行。178名干部和他们的家属心里都没底,大家哭成一片,场面甚为感人。两年后,其中的30多名干部选择留在外面,而回来的人也都"脱胎换骨"。

　　批量送出干部的同时,宋亚平力排众议,在全区所有用人单位,全面推行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤和生育保险的"五保合一",解决了分流干部、下岗职工的后顾之忧。这些举措,无疑提前为改革"减震"。

　　但也有观察者指出,咸安的改革具有一定偶然性,改革者的胆识和扶持者的开明在这里发生了奇妙的化学反应。宋亚平自己亦坦承:当时如没有省委领导的支持,咸安政改搞不成。

　　长期关注咸安改革的华中师范大学中国农村问题研究中心副教授吴理财指出,"咸安改革环环相扣,牵一发而动全身,任何环节的缺失都可能造成改革被翻盘。"

　　"咸安经验能否被复制有待考量。因为改革不仅要符合当地的实际状况,还需配套改革的铺垫,上级的支持和投入。"吴理财说。

　　不过,咸安改革的火种此时已点燃了外地的改革冲动。

　　黑龙江省有不少县市从咸安考察回去后,统一把乡镇领导干部编制定为5人。安徽省委则在2006年一次性安排了18个县的改革试点,试点乡镇干部人数控制在6~8人。

　　而湖北其它试点县市设定的改革轨迹几乎与咸安同出一辙,改革势头已蔓延到全省范围。

　　"在中西部地区,情况带有共性,咸安改革具有普遍意义。咸安改革能搞成,其他地方也能搞成。"宋亚平自信地说。

　　"深水区"难题

　　2003年,宋亚平调任湖北省委政策研究室副主任,肩负在全省推广咸安改革的重任。

　　改革大旗交到了继任者的手上,而巩固改革的要求,无疑是后来者面临的新的难题。

　　他们首先面对的,是新农村建设带来的矛盾。"以钱养事"对每个群众利益的保障是绝对的,但是面对大型的涉农项目建设,咸安的乡镇书记们一筹莫展。

　　咸安一位乡镇党委书记告诉记者,他所在镇的公共水利设施,有23座水泵、8扇闸门建于上世纪70年代,设施老化却没钱更新。而有的农户一年打井费用,比10年需交的灌溉费还要高。

　　还有的乡镇干部抱怨,政府职能转向服务之后,很多工作阻力骤增,国家的要求却丝毫未减。一些分管计划生育工作的干部,因在落实计生政策的过程中,找不到代替强制性手段的办法,动了申请调整分管工作的念头。

　　即便是最新的"以钱养事"考核方法,亦遭遇了质疑的声音:乡镇服务人员的年终考核,农户的满意度占20%,区直部门考核占10%,乡镇的考核成绩则占到最终成绩的70%。另外,乡镇政府攥着上级拨下来的服务经费,集立法者和执法者的角色于一身,似乎有悖改革中"官退民进"的原则。

　　李昌平对上述质疑的解释是,乡镇考核建立在服务中心平时的管理规定之上。比如服务人员每年必须到所辖农户家上门服务三次,需要通过外出记录和农户反馈进行定量评介。而老百姓的满意度则是一个相对定性的考核指标。至于经费的发放方式,有白纸黑字的合同可依。

　　杨雪东也不赞成将此看作"官退民进"的中止或倒退,因为"政府管理的增强,发生在群众参与意识并未充分发掘的前提下。管理抠得越细,成果越容易巩固。"

　　"不过要通过精细化管理使机制更加透明,尽快提高群众对公共事务的参与程度。"杨雪东建议。

　　改革到此处,似乎已无退路。

　　有人问已身处省委大院中的宋亚平,"改革进入深水区,摸石头过河的法子行得通吗?"宋亚平回答,"可以撑根竹竿,继续向前。"

　　华中师范大学副教授吴理财:

　　"咸安政改"从"内核"启动

　　华中师范大学中国农村问题研究中心副教授吴理财曾撰文指出,"咸安政改"至少有两个特点:一是它没有停留在一般的"机构改革"的层面上,在乡镇内部权力结构优化重组、站所的配套改革上都进行了大胆的探索和整体性制度创新;二是它在一开始就有一个比较完整的改革思路和系统、可行的操作方案,不像有些地方的改革那样"摸着石头过河"。

　　吴理财认为,"咸安政改"比较成功的一个为人所忽略的关键性原因在于改革实际上是从"内核"首先启动,并逐渐由"内核"向"边层"扩散演进——首先竞争性选举乡镇领导人,交叉任职;再从乡镇政府内设机构的改革向外围站所改革发展——它恰恰打破了一贯的"渐进式"改革或从"边层"到"内核"的改革路径,而后者则往往被一些学者解读为中国社会经济政治结构平稳转型的一个主要原因。而"咸安政改"给有关研究提供了一个"反例"。

　　从"内核"到"边层"的改革,使被改革者感觉到,他们在改革面前是平等的。大到乡镇党委书记,小至站所的一般职工,都同样面临着下岗、分流的竞争性压力,而且这种压力是持续性的(几乎每年都要竞聘上岗),机会是比较公正、公平的。

　　咸安乡镇综合配套改革之所以能够从"内核"启动,与该区在乡镇改革前就推行的干部"外派"打工制度不无关系。有些打工干部在外面找到一份好工作以后不愿再回来,从而实现了人员的自然分流。有些干部则通过"外派"打工较快地提高了驾驭市场经济和各种复杂局面的能力。

　　吴理财总结认为,乡镇综合配套改革能否持续下去,在咸安区不再是"乡镇"的问题,关键是上下能否联动。因而,县(区)级政府改革应该提到议事日程上来。