新一轮改革和宏观调控走势采访札记（中篇）

　　　被看作政治家或立法家的一门科学的政治经济学，提出两个不同的目标：第一，给人民提供充足的收入或生计，或者更确切地说使人民能给自己提供这样的收入或生计；第二，给国家或社会提供充足的收入，使公务得以进行。

总之，其目的在于富国裕民。

　　???亚当?斯密《国民财富的性质和原因的研究》

　　大部制改革呼之欲出

　　2008年元月，几乎所有的媒体都报道了“中央政府又将对自己庞大的行政体系进行改革”的相关内容。“大部制”蓝图初见端倪。日前，又有媒体报道称，“大部制”整体改革方案，将提交全国两会审议，如果通过审议，今年下半年就会有选择地试点。

　　“大部制”之所以引人关注，是因为改革开放30年后，随着经济的发展，这一次以“大部制”改革作为突破口的行政体制改革，有望革除以往行政体制改革中的弊端，令人期待。

　　所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。

　　在讨论大部制改革时，被广泛提及的原因，是中国庞大而冗杂的部委体系，带来的官本位主义。

　　追忆过往，在中国历经30年的改革进程中，中央政府机构改革贯穿始终。然而从实际情况来看，成效并不显著，以精简机构人员为主的改革越改越臃肿的尴尬局面也时有发生，其间失去的发展机遇更是令人叹息。

　　1982年至今，我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，一下又裁了11个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了，仅保留28个。

　　然而经过5次改革后，中国依然有国务院组成部委28个，但在市场经济发达的国家，政府组成部门一般都不超过20个。比如美国部级机构只有15个、英国和法国都是18个、德国14个、韩国18个、新加坡15个，日本则只有1府12省厅。更需注意的是，中国的这28个部委，还不包括国务院办公厅、1个特设机构、18个直属机构、4个办事机构、10个部委管理的国家局、14个直属事业单位，以及诸如西部开发办、东北振兴办、绿化办、老龄办等一百多个中央议事协调机构。

　　“国外的部长来了，都不知道找哪位部长跟他对口谈，我们的农业部、财政部和人家的同名机构都不对称，而中国的央行跟美联储也不一样。”中国人民大学行政学教授毛寿龙说。

　　更严重的是，众多的部委造成职能重叠和交叉严重，政出多门。其结果就如同古代“锯箭”的寓言，一个人身上中了一箭，找到外科医生，外科医生只把箭杆锯了下来，身体里面的箭头怎么办？找内科医生去！

　　一些例子听起来颇为极端，比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。如成渝高速公路，交通部认为这是管得非常好的一条线，公安部却认为是“死亡之路”。再比如一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。更极端的例子发生在鲜花身上，按照部委分工，草本花卉归农业部管，木本花卉归国家林业局管，一个花农要面对两个部委。

　　事实上，多头管理的弊端几乎无处不在。在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉。

　　这样“交叉”，在刚刚过去的雪灾中，造成对突发事情的处理，不能一竿子捅到底。

　　有关统计显示，目前，国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。其他比如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，各自为战；在能源行业，国家发改委、商务部、电监会多头监管。

　　目前记者从各方获悉，统一管理能源方面相关职能的能源部的成立被认为极有可能，诸如资源与环境保护部门、大农业部门、大文化部门、大卫生部门等也应在逐步推进之列。

　　在学界，有学者基于理想的设计，提出了对未来“大部门体制”的具体设想，周天勇就是其中的积极倡导者之一。在他看来，最理想的国务院机构改革方案是，除了外交部、国防部、安全部、公安部，其他部委全部向“大部门制”过渡。

　　周天勇还建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建国家体制改革委员会，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；同时，建议新设总理预算管理办公室，强化预算编制的科学性和协调性。

　　大部制改革的设想提出后，各个部委可谓忐忑不安。各方的表态也值得玩味。比如，关于在金融领域实行大部门制的问题，依然在悬疑中。之前银监会、保监会和证监会将整合的消息被否认，后来媒体报道中央政策研究室副主任郑新立(郑新立新闻,郑新立说吧)仍明确表示，金融领域正在考虑建立一个大部门。但郑最新的言论否认了上述报道，郑说，实践证明中央关于分业监管的改革决策是正确的，从目前各方面任务的要求来看，由四个部门分工负责，更有利于完成十七大提出的任务。

　　而关于大运输部的猜测亦遭遇冷水。在1月11日召开的全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军就明确表示，铁道部近期不会实行管理体制改革，并入大运输部。

　　这一轮的政府机构改革，真真切切触碰到各方既得利益的“奶酪”。

　　周天勇表示，如果我国不改为大部门制，现代行政管理体制的建立就没有希望，经济发展，特别是创业、就业机会都会在部门之间的收费、罚款、执法等争斗中被消耗，而且行政政府公务消费也根本就压不下来。

　　有权威人士称，大部制改革不会如外界猜测的那样迅速进行，而是一个逐步推进的过程，2008年将会先选择部委试点。

　　“大部制”：必将引领一场综合变革

　　与之前五次政府机构改革不同的是，这一轮政府机构改革并非以精简机构和人员为目标，部门之间的合并只是大部制改革的一部分，而部委运行机制的变化，则是更核心的方面。

　　可以想象，在中国百余个部级单位中，很多单位的领导总理都未必熟悉，管理与监督很难。重要的是，由于层级多，司、处长更多，这样长的链条导致总理根本无法有效控制决策，很多决策都是先由某部处长考虑初步方案，到了总理那里决策往往变成了“纯净水”。

　　相关人士称，大部制改革将按照“决策、执行、监督分离”的原则确立部委运行机制，而新体制将带来更多的变化。

　　有人说，“大部制”加强了决策的集中，提升了决策能力，使得行政首脑和各个部委之间的联系更强，能更快速有效地调动资源，中央政府的运行有望更高效。

　　如人们所最关注的，大部制改革可谓牵一发而动全身，必将最终影响到政治体制改革的走势。因此，正如国家行政学院教授汪玉凯对本报记者所强调的：“行政体制改革再也不能孤军深入！”

　　推进“大部制”需要注意哪些问题？汪玉凯表示，首先，实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、监督”的改革思路，对重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。

　　其次，是党政权力的对接问题。“大部制”改革最终会涉及和涵盖到党政、人大等系统，必然牵动政治体制改革，比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等等，没有政治体制改革推进，真正的“大部制”也许很难确立。

　　从经验看，历次政府机构改革都强调“党政分开”。然而，从实践的情况来看，这种已经被广泛认可的执政理念执行得并不尽如人意。在2003年的上一轮机构改革之初，有识之士已经提出了国资委和银监会等新设机构的角色问题，而关于这些机构具体定位甚至到现在仍然不断见诸各界的争论中。比如国资委几次对大型上市公司企业领导者的调整都在海内外引起了巨大的争议。

　　再次，是改革的策略和方法选择。“大部制”改革的最大阻力仍然是多年来被强化了的部门利益，在具体推进的过程中，“大部制”改革是一步到位，还是逐步改革？选择哪些领域和部门试点改革？“我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。”汪玉凯说。

　　周天勇在接受本报记者采访时认为，历次政府机构改革之所以没到位，阻碍在于现行财政体制的障碍。在财政预算制衡政府随意花钱和人员及机构扩张体制没有建立起来的情况下，很多政府部门及行政性事业单位都是通过设置收费罚款项目“自己养自己”。“虽然财政称改革为收支两条线了，但是，潜规则中的‘超收奖励和罚款分成’使得这些机构更加多地收费和罚款，机构和人员更加容易膨胀。只有取消这些部门和行政性事业单位的收费和罚款权力，由财政预算供养，预算约束才能把机构和人员再膨胀的路给堵住，政府也才能在制度上约束其廉洁。否则，今天的大部制改革，会变成明天大膨胀的结果。”

　　政府机构改革的核心，实质上就涉及到一个市场经济最根本问题，即，政府该如何给自身定位？

　　国家行政学院教授李军鹏表示，我国推进大部门体制，关键是要实现政府部门设置思路的根本转变，设置政府部门要从政府综合管理职能出发，而不能从政府专业管理职能出发。“大部制改革不是简单的机构合并，而是要合并职能、整合机构，是一场政府组织结构的深刻变革。”

　　在中国，人们总是在问：政府可以做什么？这种思维惯式延续了数千年，而不是在问：我们可以做什么？或者政府不可以做什么？如今，政府仍然拥有驾驭全局的权威、经验以及支配资源的权力，这也是政府不肯削弱自己权力的潜在理由。然而无论是世界潮流还是中国改革的进程，都是朝着强化民间力量的方向前进，也就是我们常说的“小政府、大社会”。

　　中国需要一个崭新的，知道自己该做什么不该做什么的政府，在今天，知道自己不该做什么，比知道自己该做什么更难，也更重要。

　　按照此前几次行政体制改革的规律，今年执政党的二中全会上将会对方案进行讨论，随后3月份，新一届政府提出行政改革的整体方案，交全国人民代表大会审议，如获通过，预计于8月份左右，试点部委层面的改革就要完成，随后的2009年，省市级的配套改革或将开始。

　　我们欣慰地看到，大部制改革不但已提上了日程，而且是动了真格，因为这次：不是动人，是动体制。

　　民本力量冲击垄断利益

　　1月12日，10位当今中国顶尖的经济学家在北大百年讲堂开讲，拉开了思考中国改革30年的序幕。当场，民间经济学家茅于轼(茅于轼新闻,茅于轼说吧)当众感慨：“中国今天的财富增加跟30年前相比，就好像是做了一场梦，如果一个人一觉睡了30年，今天醒过来一看，不会认为还是在中国，好像到了外国。”

　　对30年来财富增长和分配的方式与代价，不同的人有不同的看法，但讨论者都分享了一个讨论的前提，前所未有的经济增长使社会财富大大增加，是中国30年来???也许是更长历史里???最大、最显眼的历史事实。经济增长如此深入地改变了中国的面貌，改变了中国人的生活方式和价值观，使这30年的历史，用“天翻地覆”来形容也不为过。

　　这一切是如何实现的呢？

　　许多人都提到一个线索，这个线索被认为是30年来中国成功的关键所在，那就是政府权力从经济领域逐渐撤出。30年来，那个大包大揽，为全国所有企业制订计划、供应原料、组织生产和销售的行政权力，一步步地终于承认，计划经济的方式既不经济也不现实，由此把各个环节的控制权力逐步拱手让出，让那些追逐利润的资本、智慧和劳动力去自行其事。

　　如果说，新时期最鲜明的特点是改革开放，最显著的成就就是快速发展，最突出的标志是与时俱进的话，那么我们可以进一步说，新时期的一大改革就是发展个体私营经济；快速发展的一大显著成就就是非公有制经济的空前大发展。

　　30年社会主义市场经济改革的历程从某种意义上来讲是：中国特色社会主义基本原则的三次转变。中共中央党校哲学部副主任董德刚认为，第一次重大转变发生在1984年，发生的转变是“从计划到市场”。1984年10月，对于肯定了商品经济（市场经济的代名词）的《中共中央关于经济体制改革的决定》，邓小平作出了高度的评价：“写出了一个政治经济学的初稿，是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学。”

　　第二次重大转变发生在1992年，发生的转变是“从手段到目的”。1992年春，邓小平在南巡谈话中提出了关于社会主义本质的重要论断。这个论断甚至连公有制都未提及，而是强调了比公有制等制度更深层次的社会主义目的，即实现人民的共同富裕。

　　第三次重大转变发生在2002年的十六大报告，发生的转变是“从经济到全面”。进一步说，把社会主义的本质或目的规定为“实现人民的共同富裕”是否就足够了呢？恐怕还不够。从历史的角度看，在经济发展的低级阶段，人们的确是主要追求温饱（即生存）和富裕。而在温饱以至富裕问题解决之后，人们必然会追求超出物质生活的更多、更高的东西。

　　30年改革开放的实践，不难看到，三次重大转变中都有一个共同点，就是对民间活力的解放，让来自民间的一切创造财富的源泉充分涌流。

　　元月14日，北京大学百年纪念讲堂，两位中国改革开放事业的亲历者、推动者，同为78岁的经济学家厉以宁(厉以宁新闻)和吴敬琏(吴敬琏新闻)，进行了他们10年来的首次对话。当主持人请他们举出他们心目中改革开放30年里最成功的三个方面时，厉以宁谈到了民营经济的兴起，他是这么说的：

　　“民营经济的兴起在当初也是冒着各种责难发展起来的，一直到民营企业不断成长以后，大家感到民营企业的确至关重要。就业是谁帮助解决得最多？是民营企业，70％以上的新增劳动力岗位是在民营企业中，很多城市中税收是民营企业提供的，我们的出口很多是民营企业起的作用。”

　　30年来，民营经济的发展一路坎坷，又义无反顾、勇往直前。如今，民营经济占整个GDP比重已达60％，更是解决了近八成的新增就业。对于“非公经济36条”，我们今天该如何认识？其实很简单，它就是对垄断利益的突破！改革30年来，执政党逐渐看清了市场经济的本质，那就是来自于民间的力量才是动力之源，市场经济的本质就是民营经济。这一点，是任何人也改变不了的。

　　非公有制经济，是在中国改革开放的历史进程中产生和发展的。中国改革开放的一项主要方针政策，就是鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。回顾非公有制经济发展的历程，我们可以看到，改革开放的每一次重大推进，都带来非公有制经济的重大发展。与此同时，非公有制经济的每一次新发展，都反过来推动了进一步的改革开放。

　　30年来，党中央提出发展多种所有制经济的方针政策，并不断充实完善：

　　由“有益的补充”到“重要组成部分”。党的方针政策在随后的宪法修正案及相关法律政策中得到了充分体现，在经济建设的实践中得到了具体落实。

　　进入新世纪以来，党中央把发展非公有制经济摆在了更加突出的位置，做出了一系列重大的决策：

　　党的十六大明确提出“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，十六届三中全会提出消除体制性障碍、放宽市场准入、各种所有制企业享受同等政策待遇。十届全国人大将保护私人财产写入宪法，并制定了《物权法》、《企业所得法》、《反垄断法》等重要法律。

　　3年前，国务院出台了“非公经济36条”至今，主要配套措施已颁布了35个，31个省市累计出台了促进非公有制经济发展的法规性文件210多件；到2007年10月底，全国共清理出与“非公经济36条”精神不符的各类法律法规和规范性文件6000多件。

　　……

　　市场经济倒逼政府管理体制改革

　　可以这样说，党和国家关于促进非公有制经济发展的方针政策和法律法规，从根本上改变了非公有制经济的发展环境，改变了人们对非公有制经济的传统观念，为非公有制经济发展注入了强大的动力，给千百万民众自主创业带来了空前的机遇，为民间资本自主投资打开了广阔空间。

　　截至目前，全国私营企业到2006年已经达到498万家。进入新世纪以来，每年新增50多万家，到去年9月已经达到了538万家。我国私营企业现已占全国法人企业的70％以上，成为我国最大的企业群体；个体私营经济已占全国GDP的40％左右，成为推动经济发展的重要力量。私营企业中占绝大多数中小企业提供了大约70％的技术创新，65％的发明专利和80％以上的新产品，成为自主创新的重要源泉。

　　更为关键的是就业，现在的就业岗位是谁创造的呢？主要就是民营经济，民营经济就业人数占非农就业的80％左右，成为社会就业的主要渠道。就业事关国家稳定大计，从这个方面，最直观地反映出改革30年来民营企业的功绩。

　　非公有制经济不仅促进了生产力大发展，还改变了单一所有制结构，改变了传统企业经营方式，改变了市场运行机制，改变了政府传统管理体制，改变了生产要素和收入分配方式，改变了传统思维方式和社会价值观，对改革传统计划经济旧体制、建立社会主义市场经济新体制产生了不可比拟的积极作用。

　　“中国经济的未来希望，不在国有企业，而在民营企业。”耶鲁大学经济学教授陈志武(陈志武新闻,陈志武说吧)认为，市场经济的本质就是民营经济，民营经济的发展能带来根本性的创业、创新动力，给中国经济带来全新的活力。

　　改革开放以来，民营企业通过上市所实现的财富故事对年轻人所产生的启示作用，对整个中国社会创业文化与创新精神的推动作用，可以说如何高估都不过分。正是这种推动作用，让创造财富的源泉充分涌流。百度、分众传媒、阿里巴巴成为中国新经济的标志。

　　可以这样说，随着市场经济的推进，中国的民营经济环境必然要改善，因为这是中国经济的根本出路，也是中国经济的未来活力所在。

　　十七大报告中，对发展非公有制经济的论述可谓掷地有声：

　　???坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局；

　　???推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展；

　　???以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。

　　全国工商联主席黄孟复(黄孟复新闻)在去年底的一次讲话中称，随着《物权法》、《反垄断法》和《所得税法》等相关法律的出台和实施，将从法律制度的层面解决了民营企业家的后顾之忧；多种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局将进一步形成，有关部门和行业制定非公有制经济市场准入配套政策的步伐将进一步加快，某些部门利益、地方利益和垄断势力利益将得到有效遏制，在市场准入操作层面上存在的明放暗不放的“玻璃门”将被进一步打破；金融体制和财税体制改革进一步深化，适应各类企业需要的信贷政策体系将逐步建立，特别是专门为中小企业服务的金融机构和资本市场将会快速发展，进而形成中小企业融资创业的良好环境。

　　面对现实，如今，我国各级政府依然掌握着一些重要资源的配置权力。比如信贷资源，各级政府对贷款的发放仍有着决定性的权力。重大轻小，重国轻民，目前民营资本进入金融行业障碍重重。据统计，目前我国11家股份制银行中，民营资本占12％，而股份制银行资产占全国银行资产的近16％，也就是说，民营股份在银行业总资产中只占2％左右。比如土地。因为土地产权制度不明确，各级政府依然可以在很大程度上决定它的用途，自由裁量度过大。

　　更直观的表现是近年来个体工商业主数量的逐年递减。用周天勇的话来说就是“行政规章制度越来越多，每个地方都是管、管、管，审、审、审，罚款、罚款、再罚款，都把企业管死了，审死了，罚死了”。

　　鉴往意在知来。当前纪念改革开放30周年，有个重要的前提，就是不忘30年改革的成功经验。30年了，我们逐渐摸索出什么是市场经济体制？???就是在资源配置中由市场起基础性和主导作用的经济体制。所谓市场起作用，就是由市场供求决定的价格起作用，因为这种价格是反映资源稀缺程度的最好的标准。但是现在，很多重要资源的配置不是由市场，而是由党政领导机关按照自己的意图在配置。也就是说，在市场配置上，市场的力量受到很大压制，尤其是在土地、资金、能源等要素价格的配置上，市场的力量很小，政府的力量很大。

　　“行政定价是按照计划经济的惯例压低价格，因为要素价格压低有利于国有企业降低成本和增加赢利。”吴敬琏和厉以宁的那场对话中，吴敬琏坦言：“不打破垄断，不消除行政部门的微观干预，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用也就无从谈起。”

　　改革能否成功走出“深水区”，取决于能否打破垄断和消除特权，2008，我们一起期待。