灾难立法应向国外学什么

　　李季先

　　5月12日汶川大地震发生之后，国际社会除紧急向我国提供人力、物资等人道援助外，还纷纷向我国表示愿意分享或提供抗震救灾经验，这其中就包括各国的灾难立法经验。一些国际慈善或救援组织的专家、学者也通过正式或非正式渠道，向我国政府提出了捐款免税制度、灾后经济援助计划等多项灾难立法制度建议。

　　国际社会在灾难立法问题上的经验分享，得到了中国官方及民间的积极响应。许多符合灾区民生诉求并带有普世色彩的制度被迅速搭建并实施，譬如赈灾捐款抵税制度、对重灾省市实施恢复金融服务的特殊政策、建立灾后恢复重建基金等等。与此同时，一些过去中国没有而却被发达国家证明切实有效的制度，乃至自发式的立法创新，也引起了国人的热切讨论，并被期望尽快出台，像个人破产法、NGO参与救灾法等。

　　然而，正如“法无常法，此法非彼法”一样，中国灾难立法有我们自己特有的国情，不可能完全仿效西方经验，即使他们已经有相当成熟的法律文本。中国当下急需的是能在“个体重建”和“国家重建”时起直接指导作用或可操作性的法律、法规，而不是在这样一个国家危难关头，不加消化、仓促塑造一个法律概念或进行所谓的根本制度创新，推出没有任何制度基础的新法。

　　以争论最多的《个人破产法》为例，鉴于中国目前尚不具备起码的信用体系，私人财产权神圣和法律至上观念也尚在建立之中，如果在这种情况下仓促启动《个人破产法》立法工作，不但可能起不到该法在西方的依法免除债务作用，而刚刚见效的政府打造诚信社会的努力也不免受到损害。毕竟，历史上南橘北枳的故事已经够多了，没有必要再添一宗。

　　个人破产法如此，灾后被同样赋予迫切性的《紧急状态法》亦是如此。法律上的紧急状态是一个国家在发生危急事态时的一种特殊样态，在这种样态下，政府可以通过相关法令临时剥夺公民基于宪法的多项基本权利，因而立法上稍有不慎，就会对公民权益造成严重影响，且很难补救。忙中容易出错，立法不能呈一时之勇或博一时痛快，尤其在此抗震救灾的非常时期，更应保持冷静。

　　非常时期不宜立法，特别是事关公民基本权益的仓促立法，这是立法惯例。但这不等于说在灾难发生时不可以借鉴国际社会的经验，先确定一些基于人之常情或人道的基本救灾规则，甚至制度。中国在汶川地震发生后，迅速借鉴日本等国的经验做法，启动了类似于全民动员的救灾机制，并建立了捐款抵税制度和灾后恢复重建基金等临时救灾措施，允许NGO和美、俄等外国政府力量通过派遣飞机等参与救灾，所有这些借鉴立法或临时制度搭建，都在一定程度上为当下的抗震救灾提供了必要的法律保障，无疑是可取的。

　　最高人民法院日前发布《关于依法做好抗震救灾期间审判工作，切实维护灾区社会稳定的通知》是另一种借鉴西方成熟国家进行灾难立法的成功典范。《通知》要求人民法院要依法严惩危害抗震救灾和灾后重建的各种犯罪活动，坚决维护灾区社会稳定；坚持特殊案件特殊办理的方针，对那些严重危害抗震救灾和灾后重建工作的犯罪行为，要在法定期限内快审、快判。“特殊时期、特殊案件、特殊办理”，这实际上就带有了某种紧急状态立法的意味，并且将这种特殊事态所影响的人群严格限制在最小范围内。

　　灾难立法是一个综合系统立法工程，不能急于一时，更不可能通过一部灾难立法就一劳永逸解决所有问题。台湾地区1999年大地震后发布的《震灾重建暂行条例》没有做到，日本神户大地震后的立法也没有做到。因而，对于正处在救灾紧要关头的中国来说，当下最迫切的是学习国际社会那些比较成熟的，且在国内已经有颁行基础的立法，譬如修改突发事件应对法、防震减灾法，制定灾害（难）预报法、NGO和外国军队参与救灾法、灾后重建基金法、灾时动员法等，争取早立、快立。

　　而对于像个人破产法、紧急状态法等这些影响到人们宪法权利的基础法律，则要慎之又慎，暂缓立法或在条件成熟时再寻求立法，这也是我们要向国外灾害立法学习的最为重要的经验。