立法回避制度彰显程序正义

　　重庆市在全国率先正式建立政府立法回避制度，规定与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。目前，重庆市政府法制办公室已经正式与重庆大学、重庆行政学院等受委托单位签订委托协议，对《重庆市招标投标管理条例》、《重庆市政府信用管理办法》等6个项目实行立法回避制度，实施委托招标起草。

　　自己管辖领域内的行政规章由相关的政府部门自己主持起草，这已经成为我国立法实践中的一种惯例。这样做的依据是主管部门对自己管辖领域的实际情况往往更为了解，但却严重忽视了由此可能带来的对立法正义的戕害：立法行为在本质上乃是对权利和利益进行分配和调整的过程，在部门利益的驱动下，近水楼台先得月的政府部门必然想在立法过程中争权夺利，部门立法很容易演变成占有权力资源的方式和分配既得利益的手段。这样的例子举不胜举，比如火车撞死人只赔300元；比如航班丢失旅客物品论斤赔；比如火车站票卖全价；比如平信丢了白丢。

　　有利可图的法律就立，无利或者不利的就拖———部门立法的结果是：政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。立法不公相比司法不公，危害显然要大得多，其中的道理不言自明。当显著不公的“劣法”乃至“恶法”频频出现的时候，公民对法律的敬畏感和信任感必然成无本之木。

　　所有的普法读物都告诉我们：法是“公共意志”的体现，必须充分反映广大人民的意志和利益。但是当立法的主体同时又是将来的执法主体，其所立之法与其说是反映广大人民意志和利益的“公共物品”，倒不如说是更多服务于少数集团利益的“私人物品”。

　　“自然公正”原则是著名的西方传统诉讼理论，所谓“自然的公正”是基本的、简单的、初步的公正，是要求行政人员必须遵守的不能再低的程序标准。它包含两个要求：一是个人不能做自己案件的法官；二是个人权利受到影响时，应当给他一个公平听证的机会。司法回避制度的法理基础正是“自然公正”原则。虽然我国《立法法》暂时还没有对立法回避制度作出明确规定，但背后的道理显然是一样的。

　　立法回避制度是立法程序正义的应有之义：通过“作茧自缚”式的时空隔离，有利于将恣意、私欲等可能影响公正决策的因素予以最大限度地排除。我们常说“开门立法”，其通常的含义是，法律起草完毕之后向社会公开并征求意见，但意见的采纳与否仍由立法者决定。殊不知，“开门立法”的核心内容恰恰就是立法回避制度，只有作为利益相关者的政府部门不再主持或参与立法起草工作，而是交由“相对中立第三方”去起草，才谈得上真正的“开门立法”。

　　冀望中的法治社会不是从公民守法开始的，而是从立法正义开始的。如今，多次被法律专家呼吁的立法回避制度终于能得以正式建立，重庆无疑开了个好头。