建设项目规划背景及产业政策和行业准入的解读

　　国务院机构改革方案指出，国家发展改革部门要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。这些改革政策导向将对未来项目审批核准管理体制和对确需审核批准的重大项目的重点评价内容产生重要影响，其中一个重要体现就是将会更加注重对发展规划、产业政策和行业准入层面的分析评价。

　　国家发展改革委于2007年5月发布的《项目申请报告通用文本》（发改投资[2007]1169号）指出，发展规划、产业政策和行业准入标准等的研究制定，是加强和改善宏观调控的重要手段，是审查投资项目的重要依据，要求对重大建设项目的审查把关，要更加注重从发展规划、产业政策及行业准入的角度，论证项目建设的目标及功能定位是否合理，是否符合有关国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划等要求，是否符合相关法律法规、宏观调控政策、产业政策等规定，是否满足行业准入标准、优化重大布局等要求。这些规定是对拟建项目的规划背景及产业政策和行业准入要求进行分析的重要依据。

　　从发展规划的角度评价项目建设的必要性

　　经济社会发展规划，是指政府有关部门组织编制，用于指导某一地区或某一领域今后一定时期国民经济和社会发展的战略部署和具体安排，是政府部门履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，加强和改善宏观调控的重要手段。其中，国家或省市县纲领性、综合性的规划称总体规划，针对特定领域的规划称专项规划，针对特定区域范围的综合规划称区域规划。

　　经济社会发展规划本身，应符合规划视野的宏观性、规划思维的战略性、规划布局的均衡性、规划目标的恰当性、规划体系的衔接性、规划内容的完整性、规划过程的参与性、规划方案的可行性和规划实施的可靠性等要求。

　　在政府投资项目可行性研究报告和企业投资项目申请报告的编写中，应阐述国民经济和社会发展总体规划、区域规划及各类专项规划中与拟建项目密切相关的内容，对拟建项目是否符合相关规划的要求、项目建设与相关规划的目标及内容等是否衔接协调等进行分析论证。这就要求，在项目论证中首先应进行宏观背景调研，包括对相关领域、区域经济社会发展状况和趋势的宏观背景资料进行收集和分析，根据项目涉及不同规划内容和规划主体特点，对相关地区、领域、部门和企业进行调研，分析拟建项目与相关规划的关系，遵循具体项目建设方案应服从相关规划要求，下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划等原则，评价拟建项目与相关规划的衔接性和目标一致性。从以人为本，全面、协调、可持续发展的角度，分析投资建设项目的实施对区域经济、产业经济和社会发展、资源利用、环境保护、公共利益等方面的影响，提出协调社会经济发展和保护生态环境等方面的措施建议。

　　与拟建项目相关的总体规划，主要应是项目所在地的国民经济和社会发展五年规划。对于区域规划而言，国家层面的如长三角、环渤海、北部湾区域发展规划，以及地方性区域规划，若与拟建项目相关，就应该进行相应的分析评价。在项目论证中，与拟建项目关系较大的应该是各类专项规划。近几年来，国家有关部门比较重视研究制定各类专项规划，如在公路港口交通建设领域，比较重要的规划就有国家公路运输枢纽布局规划（2007.4）、环渤海地区现代化公路水路交通基础设施规划纲要（2006.12）、公路水路交通“十一五”发展规划（2006.9）、全国沿海港口布局规划（2006.9）、促进中部地区崛起公路水路交通发展规划纲要（2005.12）、泛珠江三角洲区域合作公路水路交通基础设施规划纲要（2005.12）、长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要（2005.3）、国家高速公路网规划（2005.1），以及国家干线公路网发展规划、全国内河航道与港口布局规划、振兴东北老工业基地公路水路交通发展规划纲要、全国综合交通运输规划等。对于交通项目的投资建设而言，在对项目建设方案的前期论证中，就需要对与拟建项目相关的规划背景进行分析，论证项目方案是否符合相关规划的要求。

　　从产业政策角度评价项目建设的可行性

　　产业政策是政府有关部门为实现一定的经济社会发展目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策总和。干预包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源；保护幼稚产业发展；熨平经济震荡；发挥后发优势，增强适应能力。产业政策着重解决产业结构调整问题，以实现国民经济各产业在发展中的协调与平衡，实现资源在各部门之间的有效配置。产业政策的内容非常广泛，包括产业结构发展的方向和重点，以及为实现产业结构优化升级所必须采取的投资政策、信贷政策、外贸政策、价格政策、税收政策、技术政策、收入政策、消费政策、资源利用政策、环境保护政策、地区发展政策、企业管理与技术经济政策等。这些产业政策按其内容及市场性质不同，分为3种类型：（1）培育及发展新兴产业型，（2）干预个别产业特定活动型，（3）对衰退产业的调整援助型。对第二种类型的产业政策又细分为：培养和扶植相关产业的国际竞争力，原有产业的优化升级，对个别产业内企业间竞争关系的干预。各类产业政策之间相互联系、相互交叉，形成一个有机的政策体系。

　　近年来，我国制定了一系列与项目建设有关的产业政策，综合性的产业政策如《国务院关于加快推进产业过剩行业结构调整的通知》(2006.3.12)《产业结构调整指导目录》(2005年本)《外商投资产业指导目录》(2006年)《关于进一步加强产业政策和信贷政策的协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》《当前部分行业低水平重复建设目录》《国务院关于加快发展服务业的若干意见》(2007年2月7日)《当前优先发展的高技术产业化指南》(2007年)《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》(2005年)。另外，国家有关部门还发布了针对特定产业部门的各类产业政策，如钢铁工业产业政策、汽车工业产业政策、电解铝工业产业政策、煤炭工业产业政策、水泥工业产业政策等等。

　　上述各类产业政策是对各类建设项目进行研究论证及审核批准的重要依据。例如，《产业结构调整指导目录》将各类产业分为鼓励、允许、限制和淘汰等4类。鼓励类主要是对经济社会发展有重要促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级，需要采取政策措施予以鼓励和支持的关键技术、装备及产品。限制类主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品，主要包括：（1）危及生产和人身安全，不具备安全生产条件；（2）严重污染环境或严重破坏生态环境；（3）产品质量低于国家规定或行业规定的最低标准；（4）严重浪费资源、能源；（5）法律、行政法规规定的其他情形。另外，不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的产业，为允许类。原则上，我国境内各类企业投资建设的项目，均应遵循《产业结构调整指导目录》的相关规定。

　　再比如，《钢铁工业产业政策》规定，在产品结构上，要求到2010年钢铁产品优良品率要大幅度提高，多数产品应基本满足建筑、机械、化工、汽车等大部分行业需要。在技术上，要求吨钢综合能耗、可比能耗、耗新水2010年应分别降到0.73吨标煤、0.685吨标煤、8吨以下；2020年分别降到0.7吨标煤、0.64吨标煤、6吨以下。对于钢铁建设项目的前期论证和审核，必须符合钢铁工业产业政策的相关规定。

　　对于外商投资项目而言，项目建设方案要符合我国对战略性和敏感性行业准入管理相关政策的规定。例如，《外商投资产业指导目录》2007年版与2004年版相比，就取消了对“煤炭及伴生资源勘探、开发”的鼓励，并对煤层气勘探、开发增加了“限于合资、合作”的限制。我国对煤炭、石油石化等七大涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济要保持绝对控制力。此外，新《目录》还体现了节约资源、保护环境的原则，限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外资项目的准入。同时，增加了“承接服务外包”“现代物流”等鼓励类内容，并减少了相关领域原限制类和禁止类的条目。这些规定，无疑是对外商投资项目进行审查的重要依据。

　　在政府投资项目可行性研究报告或企业投资项目申请报告中，应阐述与拟建项目相关的产业结构调整、产业发展方向、产业空间布局、产业技术政策等内容，分析拟建项目的工程技术方案、产品方案等是否符合有关产业政策、法律法规的要求，如贯彻国家技术装备政策、提高自主创新能力的情况等，以便为项目审核批准提供依据。

　　从行业准入的角度论证项目建设的合理性

　　过去几年，随着消费结构不断升级和工业化、城镇化进程加快，带动钢铁、水泥、电解铝、汽车等行业的快速增长，出现了盲目投资、低水平扩张等问题，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能出现过剩；水泥、煤炭、电力、纺织等行业在建规模较大，出现了潜在产能过剩问题。而一些地方和企业仍在这些领域继续投资新建项目，生产能力大于需求的矛盾进一步加剧；部分行业不但总量过剩，而且在企业组织、行业技术结构、产品结构上存在不合理、表现为企业分散、数量众多、规模较小、行业集中度低、技术水平低、产品档次低、环境污染问题突出、资源利用效率低下等问题，因此需要通过制定针对特定行业的产业政策来引导相关企业的投资行为。最近，我国产业政策工作已由过去出台“行业管理政策”逐渐转变为制定“行业准入条件”“健全和完善行业准入管理制度”。这一转变不仅意味着产业政策导向的变化，而且标志着政府管理产业发展的方式也在发生变化。

　　我们认为，行业准入政策应该是产业政策的重要内容和具体体现。制定并严格执行建设项目在土地、环保、节能、技术、安全等方面的准入标准，是把好新上项目市场准入关的重要举措。目前我国已经发布的行业准入条件包括：《铁合金行业准入条件》《电石行业准入条件》《焦化行业准入条件》《铜冶炼行业准入条件》《电解金属锰行业准入条件》《钨行业准入条件》《锡行业准入条件》《锑行业准入条件》《船舶生产企业生产条件基本要求及评价方法》《铜冶炼行业准入条件》《 铅锌行业准入条件》《铝行业准入条件》《业准入条件》《电解锰行业准入条件》《乳制品加工行业准入条件》《玻璃纤维行业准入条件》《燃料乙醇行业准入条件》《氯碱(烧碱、聚氯乙烯)行业准入条件》。这些行业准入条件的执行，对防止低水平重复建设和无序竞争，防范和化解产业布局、原料供应及安全环保等方面可能出现的风险，将会产生重要作用。

　　有时，行业准入的相关规定是以有关产业政策或专项规划的方式予以发布的。例如，对于炼油与乙烯行业而言，国家制定的《炼油工业中长期发展专项规划》和《乙烯工业中长期发展专项规划》就对炼油与乙烯行业准入的相关政策进行了规定。在乙烯中长期规划中明确规定，新建乙烯项目原则上要依托现有大型炼油企业，实行炼油化工一体化。同时在炼油中长期规划中明确规定，现有炼油企业改扩建及新建炼油项目，要尽量实现炼油化工一体化。两项产业均实行准入制度，并提高各自行业的进入门槛，规定新建炼油项目单线规模原则上要达到800万吨级以上，新建乙烯项目单线规模要达到80万吨级以上。两项产业政策同时规定项目投资方必须具有一定的资金实力，要求现有企业净资产必须超过项目出资额度，资产负债率不得高于60%。新建炼油与乙烯项目的资本金必须达到总投资的1/3以上，现有企业改扩建项目资本金必须达到40%以上。产业政策明确将继续支持外资企业参与其中，但外方必须拥有先进技术或原料供应能力。由于国内炼油和乙烯工业在技术发展已经取得一定进展，国产化也已取得一定成效，技术引进的急迫性有所下降，因此要求外方投资者在原料供应等方面应具备相应的优势。

　　我们认为，国家投资管理部门陆续出台各种行业准入标准，并不代表宏观调控力度的加码或减弱，而是宏观调控开始走向制度化、规范化和稳定化，是政府部门对投资项目管理职能转变的一种重要体现。政府部门管理项目职能的转变，客观上要求通过制度和法律法规的形式，将产业政策的主要内容和要求固定下来，以建立对行业准入进行调控的长效机制，是对未来产业准入调控方式的重要改进。首先，制定并发布各种行业准入政策，是“有保有压”“不一刀切”调控思路的具体体现，使得相关行业的产业准入和宏观调控政策有了明确的参照标准，有利于相关产业政策的贯彻执行，避免在政策执行过程中出现偏离和扭曲，造成所谓的“一刀切”现象。其次，对于一些过热行业的调控，不仅不会放松，还将进一步加强。这些行业准入政策对过热行业的新建和改扩建项目，都有严格的准入要求，涉及能耗、环保、技术、规模以及地域等一系列标准。另外，一些行业准入政策还规定，现有企业也要通过技术改造，达到环保、能耗、安全等方面的准入条件，以达到产业结构调整优化的要求。再次，表明宏观调控将逐步走向制度化和规范化。按照各种产业准入要求进行项目审查，有利于更好地贯彻各项宏观调控措施和产业政策，增加导向性和规范化管理。最后，行业准入政策的制定，较好地体现了发展循环经济、节能减排和贯彻落实科学发展观的有关规定，是对产业政策和各类经济社会发展规划内容的补充和完善。

　　根据有关规定，在政府投资项目可行性研究报告和企业投资项目申请报告的编写和评价论证中，应阐述与拟建项目相关的行业准入政策、准入标准等内容，评价项目建设单位和拟建项目是否符合相关行业准入规定，为对拟建项目的审核批准提供准入依据。