宏观权限回归还是微观权限缺位？

　　在当前金融分业监管体制下，要落实央行“三定”方案，完善信贷政策宏观管理权，还需适当增加微观监管，减少乃至避免宏观调控过程中因政出多门而延误调控时机的现象，进一步提高金融调控效率。可考虑建立对央行增加功能性监管权限的授权制度，建立大部制的金融监管体制。

　　国务院新近公布的央行等部委“三定”方案，着重对央行职能作了进一步扩充，明确央行拥有“宏观的信贷指导政策”的制定和实施等管理权限。制定和实施宏观的信贷指导政策权限向央行回归，是央行经过几次宏观调控实践的总结。

　　通常认为，信贷政策是国家根据产业政策和市场原则对信贷投向设立规定的一种政策行为，如对于中小企业和农业等领域的信贷支持，对于某些产业如节能减排等的信贷鼓励与限制等。尽管信贷政策不是调节经济总量的工具，但却是有效调整经济结构的工具，其作用在我国以信贷为主融资结构中显得尤为重要。宏观调控的有效性要依赖货币政策和信贷政策的共同作用。因而，笔者认为，信贷政策管理权限，可以分为两个层次：宏观管理权限包括制定和实施宏观经济政策等，微观管理权主要是指对某一项信贷政策在某一地区和银行实施情况的监管，也包括银监部门制定某一项信贷业务风险管理指引及其监管。

　　自2003年银行监管职能从央行分离出来的五年里，因为监管职能分离，信贷政策管理出现了难以协调统一的尴尬境地。

　　一种情况是，单单因为信贷政策制定权限，在央行与银监会间就出现一些带有不少“噪音”的故事。如2005年央行根据国务院为促进和指导各银行不断改善对小企业的金融服务，逐步调整和优化信贷资产结构的有关精神，在研究制定银行改善对小企业金融服务的宏观指导意见的时候，银监会被当时媒体认为是“抢先”出台了具有宏观指导性质的《银行开展小企业贷款业务指导意见》。

　　另一种情况是，即使按三定方案，央行拥有信贷政策的宏观管理权限，但依然缺乏微观管理权限??知情权和监督宏观信贷政策执行的职权。

　　这轮宏观调控政策，可以追溯到2003年6月，当时央行针对当时全国局部地区房地产等行业过热现象，出台了被业界称为“121”号文件的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》。该通知重申了商业银行不得给自有资金比例低于30％的房地产商贷款的规定，新增了不得对未封顶的住宅发放消费贷款的规定，此外还有一条由商业银行自行掌握的规定：对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，商业银行可以适当提高个人住房贷款首付款比例，并且不再执行优惠住房利率规定。这条规定直到去年12月央行与银监等部门逐渐形成合力后，才被逐步上升为更为严格的条款和规定而非自行掌握条款。

　　这个今天看来平淡无奇的通知，当年却引来诸多不同的声音，在许多城市，为落实文件规定而组织房地产界召开的会议往往开成了对央行的“声讨”会，房地产行业主管部门也公开表达不同意见。当年8月，国务院发布主要由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，当时就被房地产界解读成“对121号文的纠偏”。

　　现在回过头看，造成这种局面还有个容易被人忽视的重要原因是，当时监管职能已经划出，明确了央行不再拥有监管银行信贷业务的职责，121号文件也就根本无法落实，这大大降低了央行宏观调控的有效性和权威性。

　　笔者认为，在当前金融分业监管体制下，要落实央行“三定”方案，完善信贷政策宏观管理权，还需适当增加微观监管，减少乃至避免宏观调控过程中因政出多门而延误调控时机的现象，进一步提高金融调控效率。具体做法，可以考虑以下五点：

　　一，尽快制定和出台“央行宏观信贷指导政策实施办法”。在实施方案上，具体明确划分央行与银监部门间在信贷政策上的职责范围，以及建立相应的类似立法的政策制定权限层次制约规则和政策磋商机制，以减少监管资源浪费和部门政策的冲突。

　　二，建立国务院对央行增加功能性监管权限的授权制度。即国务院根据宏观经济形势的要求，对影响国民经济正常运行的重要因素（如房地产等行业领域），考虑在适当时间与地区授权央行增加对银行性机构以及监测金融市场的功能性监管权限，以弥补监管真空和道德风险，形成相互制约和竞争的监管机制，为央行宏观调控提供有效的货币运行核心信息。实际上，正是央行因为在监管职能分离之前拥有信贷政策宏、微观管理权限而获悉了大量第一手资料，于2002年8月首次提到“要防止产生房地产泡沫，防止信贷过度集中于房地产业”的具有高度前瞻性的政策信号。

　　三，尽快建立和出台具有存款运用监管功能的存款保险制度。鉴于目前央行缺乏信贷业务监管权，可以考虑设计存款保险公司隶属或挂靠央行管理的制度框架，以增加央行货币运行核心信息。

　　四，尽快重新制定和修改人行法等金融大法，补充和完善金融统计条例等法规，出台信息交换与政策磋商机制等法规。目前，需要尽快建立央行与其他监管部门间及其分支间网状的信息交换机制和政策磋商机制，这将大大有助于改善和提高央行及其分支机构执行政策的实际效率。

　　五，适应混合经营和综合经营的发展趋势，可以考虑建立大部制的金融监管体制，以最终杜绝信息垄断、协调的推诿以及监管真空和政出多门等现象。

　　（作者系北京师范大学管理学院公共管理专业博士生）