征地改革轮廓浮现：政府逐步退出非公益性征地

　　本报记者 贾海峰 北京报道

　　备受关注的征地制度改革将在10月揭开面纱。

　　国土资源部有关人士告诉记者，《土地管理法》修改中的部分内容被列入了10月份召开的中央十七届三中全会会议，一系列农地政策有望集中出台，其中包括一直备受关注的征地制度改革。

　　上述人士表示，有关农地制度改革政策已经制定完毕，涉及征地制度的改革主要思路是：逐步缩小征地范围，以渐进的方式确立农民在征地过程中的利益地位。

　　缩小征地范围

　　获悉上述消息时，清华大学人文学院教授蔡继明正在随同全国政协在广州调研。蔡继明今年全国“两会”上曾就征地制度改革专门提交过一份提案，不过目前尚未得到有关部门的回复。

　　蔡继明表示，按照现行《土地管理法》的规定，国家只有在为公共利益进行项目建设时，才以政府出面进行征地。而蔡继明向记者提供的一份统计资料表明，截止到2007年底，全国征地用途中仅有20%土地是为绿化等公共利益的，80%的农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地。

　　而且由于征地补偿标准一直偏低，使农民没有获得应有的土地收益，相反，这种倒手买卖成为地方政府获取“土地财政”的主要路径。

　　对于征地制度的改革，蔡继明主张直接废除，转而实行允许农村集体建设用地流转的新土地流转政策，农民直接与用地单位谈判，政府退出。而十一届全国政协委员、中科院地理科学与资源研究员梁季阳关于征地问题的提案中则提出采用渐进式方式改革土地制度，先用强力的执法手段来防范侵犯农民利益的征地行为，然后逐渐改变土地流转方式。

　　前述国土资源部有关人士表示，在综合的征地改革方案中，将实行以缩小征地范围为主的渐进式改革方案。

　　首先，除了公共利益用途的项目外，政府逐步退出商业性用地的征地工作。但是目前土地出让金是地方政府的“第二财政”，政府完全退出也不现实。因此，有关专家在提供给国土资源部的方案中提出，先设立一个土地补偿标准和土地出让金标准，引入政府、企业、农民三方谈判的机制。设立上述两个标准的主要目的是：短期内必须有土地补偿标准来保护农民利益，另外设立一个土地出让金标准，避免因为土地出让金过高引发卖地热，或因为土地出让金过低而导致农民利益受损。

　　缩小征地范围的最终目的是政府完全退出非公益性征地，而在这个过程中，既要有序、渐进地保护好农民的利益，确立农民的谈判地位，还要避免地方政府财政出现财政收入锐减问题。

　　因此，政府对土地财政的依赖必须逐步解除。上述国土资源部有关人士说，短期内地方政府财政也不可能完全退出“土地财政”概念；另外，集体建设用地直接流转，也需要向政府支付一个收益。因此，农用地转用税有可能提上日程，即农村集体建设用地在取得流转资格的时候，需要向政府缴纳一笔税收。

　　如何保护农民利益

　　在农民的谈判主体地位逐步确立的时候，将会有很多企业和个人携带大量资金进入农村，与农民谈判收买农民手中的集体建设用地承包权等。另外，农民即使以入股的方式实现土地收益的分享，将来农民的风险如何分担？农民在土地变为入股元素的初期，必然处于一个弱势地位，如何保证农民利益实现，是这次征地制度改革的另一个重要安排。

　　中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲曾撰文指出，在我国逐步推进征地制度改革，目前还难以大幅度提高征地补偿标准的情况下，如何建立适合失地农民特点的社会保障制度，是一个亟待解决的问题。而问题的另一方面是，在给失地农民建立基本生活保障制度之后，政府如何承担促进失地农民就业这个不可推卸的责任？

　　中国土地勘测规划院副工程师邹晓云告诉本报记者，在征地过程中，农民将作为一个利益主体与用地单位进行谈判。农村集体建设用地作价是保护农民利益的关键环节，因此在征地制度改革中将引入农村集体建设用地流转的评估制度、仲裁制度等独立第三方机制，以此保证农民的利益。

　　邹晓云表示，农民与企业直接谈判的土地出让方式，将意味着土地补偿金失去存在的意义，农民作为一个以土地为出资方式的主体，在入股的时候已经实现了土地资本的价值。但是在改革的过程中，仍然有必要设立一个土地补偿金标准，这个标准的使用可以按照“强制——指导——放弃”的步骤来实施。初期进行强制实行，待到农民在土地出让中获得应有利益后，可适当改为自愿，并且最终废弃土地补偿金这一实行多年的征地制度下的内容。

　　征地制度改革的总体方向是缩小征地范围、改进补偿办法、落实安置责任、完善征地程序。这就意味着，地方政府通过“征用—出让”土地获取收益的空间将会越来越小。在市场经济条件下，政府应通过设立不动产税、征收土地增值税等途径获取土地收益，以解决公共事业投入资金问题。因此，通过土地税费制度的配套改革来促进征地制度改革是十分必要的。

　　邹晓云表示，征地制度改革背后还需要现行的税收体制改革等系列改革配合。土地制度的改革关键在于市场大门的打开，一旦这个口子打开，很多内容都可加进来。政府还要完成从一个征地利益主体变成监管方、利益仲裁方的角色转换。

　　不过，前述国土资源部有关人士也提醒说，征地制度改革等系列农用地政策的推出并不意味着“土地私有化”改革，也不意味着“小产权房”等可以合法化，目前的农地制度改革仍是有序、渐进的方式推进，道路还很长。