【1993年】进行分税制改革

　　来源：中国（海南）改革发展研究院

　　“实行分税制，来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈，商量，妥协，总算谈下来了，我自己则掉了5斤肉。”——朱镕基

　　1993年12月15日，国务院作出关于实行分税制财政管理体制的决定。

我国于1994年进行了分税制财政体制改革，从1995年开始又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，加之2002年的所得税收入分享改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架。这是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新。

　　【改革历史：朱镕基的改革年】

　　1993年，时任国务院副总理朱镕基推出分税制改革。所谓分税制，就是把税源分成中央税、地方税和中央地方共享税3种，目的是把地方拿大头、中央拿小头的财政格局掉个个，有评论称“这简直就是在割地方大员的肉”。加强中央政府财力也许是朱镕基最重要的经济思路，这一思路贯穿了他的副总理和总理任期，使得中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情，成效立竿见影。还在他的副总理末期，中国经济的瓶颈制约已经得到解决，经济发展的平台初步搭成。

　　改革历史：朱镕基的改革年 这下可是捅了马蜂窝，虽说改革总是有人失去有人得到，但要让强势阶层让出既得利益又谈何容易

　　“十六条”里有十三条是经济手段，只有三条是行政手段，因此，本次宏观调控与过去行政收权式的治理整顿是有本质区别的，也不会重蹈过去“一放就乱，一收就死”的覆辙。

　　这是报纸上对1993年6月下发的中央六号文件所作的解释。

　　但是大家心里都清楚，如果没有手持尚方宝剑的督察组在后面虎视眈眈，如果不是上升到党纪高度，如果没有对丢乌纱帽的恐惧，习惯了“上有政策，下有对策”的地方当局和实际上受控于地方大员的银行系统对六号文件的执行就要大打折扣。

　　中国那些为数不多的懂得西方市场经济原理的经济学家此刻向中南海建言：现在的关键不是热与不热的问题，而是改与不改的问题。他们说，加速发展首先要加速改革，只讲发展不讲改革，肯定要出乱子。他们还说，不能再拖延时间了，只有彻底改革中国的财政、税收、金融、投资、价格体制，中央政府才有可能真正拥有市场经济下的宏观调控手段，中国经济才有可能走出计划体制下的治乱循环。

　　经济学家的意思很清楚，六号文件无疑是一剂猛药，但是长治久安靠的是制度建设。

　　他们把意见告诉了朱镕基。“必须紧紧抓住和十分珍惜当前这一难得的历史机遇，”朱镕基把手一扬，拧起眉毛说，“坚决推进我们酝酿多年想干而没有条件干的改革。”这话要是不加署名，人们会认为是哪位40岁以下以敢言著称的经济学家说的，怎么也不会想到竟然出自这个固执、强悍，甚至有些专断的政府的副总理之口。

　　可是当时这样说话的人还不只是朱镕基，还有江泽民，还有李鹏，他们连续发表加快改革的长篇讲话时，党的另外4位常委也全都在场聆听，即使在中国这样充满了会议和讲话的国家，这种局面也是不多见的。

　　1993年11月，中共十四届三中全会通过了具有里程碑意义的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这个十四届中央委员会的经济纲领宣布，要“在本世纪末初步建立新的经济体制”。

　　1994年后来被称为“改革年”。元旦刚过，国务院的高官们就放下架子主动约见记者，党的宣传机构则表现出一贯的高效率，大家听来听去，好不容易弄明白，朱镕基的“改革新政”内容如下：财税制度改革、金融体制改革、投资体制改革、企业制度改革、住房制度改革、物价体制改革。

　　这下可是捅了马蜂窝，虽说改革总是有人失去有人得到，但要让强势阶层让出既得利益又谈何容易。

　　最难办的财税改革，朱镕基要推行的是分税制，就是把税源分成中央税、地方税和中央地方共享税3种，目的是把地方拿大头、中央拿小头的财政格局掉个个，而这简直就是在割地方大员的肉。

　　可是说话口气有多粗从来都跟腰包有多鼓成正比，不改财税体制，中央政府就无法主导新经济体制的建设。经过十几年的放权让利，中央财政收入占GDP的比重已经从1978的31.2％下降到1994年的14％，能源交通通信等需要全局考虑的基础设施项目中央却没钱上马，经济发展的瓶颈制约日益凸显；诸侯经济的态势越来越明显，各地封锁市场自造财源，低水平重复建设造成巨大浪费；富省愈富、穷省愈穷，中央却无力调剂；公款高消费难以控制，通货膨胀压力越来越大……

　　作为第三代领导集体里的中坚分子，朱镕基设计一个中央和地方分享权力和利益的制度，在中央和地方之间充当一个调停人。这个调停人强硬而不失灵活，尽管如此，分税制的确立也花了足足一年半的时间。朱镕基后来回忆说：“实行分税制，来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈，商量，妥协，总算谈下来了，我自己则掉了5斤肉。”

　　从那时起，“朱老板”的称谓就不限于银行系统了，而另一个为朱所不喜欢的称谓也不胫而走———“经济沙皇”。

　　分税制是一个讨价还价的产物：1994年以前的财政收入，中央占3成，地方拿7成，财政支出则是倒过来，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府在名义上可以得到60％以上，甚至可占7成，可是根据相互间的妥协，中央仍须在自己的收入当中提取若干返还地方。

　　分税制的效果是逐步显现的，1995年，中央财政收入占GDP的比重降到了谷底，10.7％，自那以后稳步上升，2001年达到了17.1％。

　　加强中央政府财力也许是朱镕基最重要的经济思路，这一思路贯穿了他的副总理和总理任期，使得中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情，成效立竿见影。还在他的副总理末期，中国经济的瓶颈制约已经得到解决，经济发展的平台初步搭成。

　　1994年的另一个重大举措是汇率并轨。1994年之前，官方牌价是1美元兑5元多人民币，但是外汇调剂市场是1比8元多，黑市价更高，在1992、1993年投资高涨时，1比10你都换不到美元。

　　这就给“官倒”以巨大的牟利空间，1987年的外汇价差是500亿，1993年这个数字可能翻了1倍。

　　可以想见，朱镕基在1993年底宣布自1994年元旦起取消双轨制，实现汇率并轨的消息引起的震动有多么大，断了的财路有多么多。

　　经济学家吴敬琏1997年回忆道：“那时既得利益者进行广泛的公关活动，宣传汇率并轨将引起巨大混乱，甚至导致人民币崩溃。可是中国政府顶住了压力如期实现并轨，虽然由于准备工作不充分而有过短期的小混乱，但是现在人们不得不承认，总的结果是好的。”

　　汇率双轨制的结束减少了经济运行的中间成本，人民币从此迈出了按市场定价的脚步，中国的出口则立即受益，外贸在当年就由赤字转为黑字。

　　更长远的影响还在后面。1997年7月，东亚金融危机爆发，一些国家的经济遭到摧毁性的破坏，但是中国成功避过风暴。评论者看到的多是中国政府当时的举措，只有少部分人指出：1993年的宏观调控和1994年的汇率并轨，使中国得以提前补漏，这是中国后来避免危机的两个决定性因素。

　　但是也有论者指出汇率并轨的副作用，比如新华社高级记者、经济学者杨继绳就始终认为，1994年的通货膨胀率之所以高达24.1％，人民币因汇率并轨而大幅贬值是最重要的原因。

　　1994年的另一项影响全局的改革是银行改革：目的是让银行摆脱地方政府干预，把人民银行办成中央银行、专业银行办成商业银行、成立独立的政策银行承担政策性贷款。这项改革之所以紧迫，是因为1980年代以来历次经济过热的资金来源都是银行贷款，在各级政府的干预下，银行成了官员和官商的提款机，但是无论政府、企业还是银行，都毋需承担投资失败的责任，这种体制存在着严重的道德风险和通货膨胀风险。

　　事实上，同时推开的投资体制和计划体制改革，想解决的正是同一个问题。

　　至于价格体制改革，则是要完成1988年物价闯关的未竟之业。如同审批制在2001年，价格双轨制在1994年已经是千夫所指，人神共愤。统计数字显示，1992年仅利率双轨制一项，就有2200亿以上的寻租空间。

　　朱镕基在1994年的一揽子改革中起到了什么作用呢？“这是中央的集体决策，不要把功劳挂在某一个人头上，”中国经济体制改革研究会副会长、今年76岁的杨启先回顾说，“但是朱镕基作出了非常大的贡献，宏观调控体制的改革从1980年代就开始酝酿，但是一直没敢作决策，为什么朱能作决策？

　　因为他有魄力、他敢于改革。1994年的改革非常关键，没有这次改革就没有日后软着陆的成功。”