88年土地使用权改革是30年来中国土改最大的成就-搜狐财经

武建东：88年土地使用权改革是30年来中国土地改革最大的成就

　　10月9日《中国改革》学术顾问、著名发展战略专家武建东做客搜狐财经谈土地政策和农村改革下一步战略。以下是访谈的部分精彩观点：

　　搜狐财经：武老师您好，为什么为期四天的十七届三中全会会将土地政策的调整作为一个重点讨论的内容？在回答这个问题事前，也希望您能简单的介绍下中国土地改革历史？网友极为关心的是什么是30年来中国土地改革最大的成就？

　　武建东：应该说改革开放30年以来，中国最重要的土地政策突破是在1988年4月12号第七届全国人民代表大会第一次会议通过了82《宪法》的修改案。

在这个修改案中将１９８２年１２月４日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，１９８２年１２月４日全国人民代表大会公告公布施行的《宪法》第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。” 这句话当中的“出租”二字取消了，调整为“任何组织或个人不得侵占，买卖或者以其它形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

　　我可以通俗的解释一下这个修整案，82年《宪法》仍然受到文革《宪法》的很大影响，75《宪法》、78《宪法》和82年《宪法》都强调土地所有权、土地使用权不允许转让，这也就意味着在今天的中国占统治地位的土地使用权交易当时也是违宪的。而在七届人大一次会议上通过的修正案是“土地使用权可以依照法律的规定转让”。在这里88年的《宪法》修正案将土地权利划分为为两种，一种是所有权，一种是使用权。使用权可以根据《宪法》的规定进行流转。这一下子解决了中国土地权利的枷锁，释放了巨大的土地权利的能量，这是中国今天市场经济最核心的要素之一，没有这个改革，就没有中国工业化的顺利实现。

　　86年、87年我参加国务院住房制度改革试点方案说明起草的时候，当时的国家土地局是一个副部级建制，当时全国有20亿平方城镇住宅，计划每平米200块卖给职工，后来价格提到400块。改革遇到的问题之一就是改革以后的盖房子的土地怎么解决，这时候　在1987年1月29日上海市人民政府率先公布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，这是国内第一个地方政府明确确定土地使用权转让的办法，但是这个办法是违背当时的82《宪法》的，因为《宪法》规定土地不得侵占，也不得买卖，包括所有权、使用权都不能买卖，不能出租，根本不允许有独立的使用权转让概念。上海出台这个使用权规定以后，海南、珠海、天津也都出台了不同程度的土地管理规定，都尝试了推动土地的使用权独立进行交易。经过地方政府当时的违宪试点，最后在88年4月12号通过《宪法》修正案，推动了中国土地使用权转让，制造了我们今天中国的房地产业商品化的运转，也制造了我们今天农村土地使用权改革的起点。

　　这里面有不为人知的历史，在起草82《宪法》的时候，当时邓小平跟彭真讲，82《宪法》仍然要以54《宪法》为基础修改，不是以75《宪法》、78《宪法》为基础修改。作为参与过第一部《宪法》起草的老一代领导人，要求82《宪法》以54《宪法》为基础进行修改，这是邓小平当时的明确指示。这里包含了土地放权的意识。实际上1949年以后中国开始探索用法律解决土地问题，一九五○年六月二十八日中央人民政府委员会第八次会议即通过了《中华人民共和国土地改革法》，中国实现了土地的合法性分配，《土地改革法》建立了新中国第一个：“农民的土地所有制” 1954年9月20日全国人大一届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，隆重确认了这一点：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”但是1962年9月27日中国共产党八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），就改变了这个土地制度。它强调：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地﹑自留山﹑宅基地等等，一律不准出租和买卖。” “生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”它说明中国用法制管理土地的经验是不成功的，变动性大是这个尝试的特点，这也是我们国情的真实写照。

　　在88年《宪法》修改过程中，当时改革的原文是“土地的使用权可以依照法律的规定转让”没有说“国有土地使用权可以转让，农村土地使用权不可以转让”，正式参照54年《宪法》的规定。54年《宪法》是照顾了农民的土地所有权。因此，我们88年《宪法》修改时，没有区分国有土地使用权可以转让，集体土地使用权不可以转让，应该说这也许并不是当时修宪的本义。

　　但是当时农村改革取得了很大成就，承包权也是一种使用权，限制这个权利就意味着当时中国的倒退，贬低的权利也不是修宪者愿意做的。

　　因此，我认为　88年土地使用权改革是30年来土地改革最大的成就。它使农村和城市同时获得了要素市场商品化的权利。

　　实际上农村土地使用权和国有土地使用权不是两种对立的权利类型，它们是改革的亲兄弟，国有土地使用权改革缔造了当代土地制度改革的政治传统，农村土地使用权改革必然成为这个改革的政治接力人。在现阶段，无论是农村土地使用权，还是国有土地使用权，都不可能创造特殊的所有制权属类型的改革。所有者的不同，不是要他们实现对立的改革，而是要他们追求统一的权利。这是他们改革追求的内在的亲缘关系。

　　事后中国的房地产发展主要是以国有土地使用权转让为基础来建筑整个土地市场转让，因此，根据88年《宪法》的改革，我们现在推动农村土地使用权是完全有《宪法》依据的，这个改革不再是违宪改革。由于88年《宪法》奠定了我们可以将土地划分为所有权和使用权两种情况，使用权又可以流转，那么第一步我们国有土地权流转，第二步顺理成章解决农村土地使用权流转非常必要。

　　每次重大的国际危机都会推动改革。1997年亚洲金融危机的时候，当时催生了中国城镇房屋的商品化，正是因为这个危机，1998年7月30日中央政府发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，简称国发1998 23号文，明确确定了深圳深化城镇住房制度改革，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，应对97年的危机推动了城镇住房改革。现在全球再次面临危机，利用这次国际危机，我们推动农村土地使用权改革就成为我们改革的必然选择。这个选择既来自于我们中国《宪法》本身的要求，也来自农民本身的要求，也来自建立内需经济体系的要求，也来自应对国际金融危机逐步向内部经济扩张的需求。

(责任编辑：魏喆)

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