倪红日：行政管理体制与财政体制的联动改革

　　中国(海南)改革发展研究院于2008年11月1-2日在海口举办“中国改革的下一步：变化与选择”国际研讨会，邀请国内外政府官员、专家学者等，围绕“阶段性变化与目标选择”、“市场化改革的进程与挑战”、“变化中的社会：体制与政策”、“政府转型与政府作用”等议题进行深入研讨。搜狐财经作为战略合作伙伴从现场发回精彩报道：

　　倪红日:各位来宾，大家上午好！

　　今天和昨天的一些讨论已经谈到了非常重要的一个共识性的问题，就是前30年中国改革主要是在经济领域当中，主要实质性的改变了中国的经济管理体制。但是在行政管理体制方面，政府其他方面的广义的大的管理体制方面，包括社会体制、财政体制方面，虽然进行了一些改革，但是并没有发生实质性的改变。所以下一步改革的重点，可能要转到这些领域当中。因为你不转到这些领域当中，上层建筑就无法适应经济基础的变化，势必要阻碍生产力的发展。

　　这些领域的变革，我觉得比前三十年的变革有很重要的不同之点，在于它要政府主动的进行自身的改革，而自身改革最大的障碍是要放弃或者重组一些权力，要放弃和重组了一些利益。所以在下一步的改革当中，最重要的就是在政府间以及政府各部门间的行政管理体制改革和财政体制改革要联动在一起，来解决各级政府之间权力和利益重组。该放弃的放权于民，该把权力该交给公众的就交给公众，该交给别的部门的就交给别的部门。不能光想到我永远都是占便宜的，永远都要依据我的权力来得到最大的利益。

　　我原来想讲三个问题，关于中国现行的行政管理体制和财政体制特点，现行的财政体制与行政管理体制相互制约与影响的分析，另外是关于下一步的改革。现在没有时间了，我集中的讲这个框架图。这个框架图实际上是讲行政管理体制和财政体制之间是个什么关系。我们常讲事权与财力要匹配。要想解决现在的问题，必须要重新建立一些新的分析框架。中国的行政管理体制简单来讲实际上是一个条块结合的体制，什么叫条块结合大家都明白，条条就是中央集权的各个主管部门一直到底，块块就是地方政府，有的阶段是以块块为主，有的阶段是以条条为主，问题就出在这个结合是非常困难的，是不清楚的，包括它的公共职责，也就是事权的决策权和执行权之间处在一种混乱状况。其实94年分税制改革并没有建立起完整的财政关系，我个人认为方向是对的，即使现在存在很多问题也不能往回走，就是要把行政管理体制现在混乱的管理体制理清楚。现在是事权，很多公共服务职责的决策权在中央，在各主管部门，经常下文要干什么，然后让地方政府去落实。地方政府现在主要是在落实上面的各种决策，包括各个主管部门，今天提一个标准，明天提一个要求，但是在这个同时，谁来掏钱买单呢？不清楚。没有任何一个规则，也没有任何一个法律来规定，这个支出责任应该怎么划分。所以问题就出在这儿了，也就是我们常说的“上级请客吃饭，下级买单”。

　　财政管理体制方面，财权在分税制以后基本集中在中央，财力通过转移支付制度解决财力匹配问题，但是改革没有到位，由于决策权在中央，中央各个部门也集中了大量的财力，他们向下的转移支付量很大，这样造成了地方政府管理非常被动。

　　总而言之，这两个体制最要害的地方，公众作为一个老百姓来讲并没有表达对当自己所需要公共服务的意愿或者选择的权利，也没有这个机制。造成地方政府既要满足当地老百姓的愿望，又要满足上面的意见。上面的意见相当一部分是和本地区是不对称的，没有办法贴近百姓解决百姓的问题，地方政府先必须把上面的指示落实，造成了严重的财力和事权的不匹配。我们最近调研了大量的地方，我得出这样一个很简单的结论，这个结论的原因就在于我们行政管理体制本身体制的框架没有跟上整个社会经济体制改革的步伐进行改革。

　　下一步要联动进行改革。各个部门都有对财政资金的二次分配。由于信息的不对称，一个主管部门哪知道一个省里面一个县需要什么。有的基层的县，有人强调要把财力转移，转移到下面的县乡这一级，或者区县这一级，大量的财力下来以后，非得指定他买什么东西，实际上当地并不需要这些东西。这样的情况下只有上下互相钓鱼。但是这些现象说明一个问题，说明我们的行政管理体制和财政管理体制是滞后于整个经济体制的改革，必须进行改革。

　　怎么改革，我在论文当中提出了一个大致的方向。我们财政的横向的分包制，部门利益造成的原因是因为我们财政体制在改革初期让利放权形成了大量的预算外资金，现在各个部门之间的福利和收入都存在着很严重的差距，当然这个问题现在正在解决过程当中，解决问题当中所遇到的第一个障碍就是事业单位如何改革。我特别赞成刚才邹东涛教授讲的，一定要用科学改革观来改革，否则的话，如果要是损害一些人的利益的话进行改革，这个改革是推进不了的。这些改革都会遇到很大的障碍，但是又必须改革。我在论文当中提出一些改革的方向和基本的路径。时间原因，我们可以会后讨论。

　　谢谢大家！