15年前，为建立社会主义市场经济体制，财政与金融双双开启了重大改革。15年后，面对全球金融危机，财政与金融又紧密联系在一起，来到历史的前台。
从上世纪80年代的财政分灶吃饭到1994开始的分税制，再到上世纪90年代末启动的积极财政政策以及公共财政改革，无不蕴含着马克思、熊彼特乃至奥尔森有关财政与国家命运紧密关系的理论，更体现着温家宝总理所言：“一个国家的财政史是惊心动魄的。
山东大学中文系毕业的项怀诚后来却和数字有了不解之缘，先是在中科院计算技术研究所，而在1963年后的40年，他便没离开过财税系统，直至2003年从财政部部长一职卸任。无数的财政数字背后是他经历过的一次又一次重大体制改革。
2003年之后的5年，他任全国社会保障基金理事会理事长，肩负着领导“国家战略储备金”的重任，在全国社保基金的资金筹集和投资创新等方面做了大量工作，这期间全国社保基金由1000多亿元突飞猛进到2007年底市值5000多亿元，实现了“基金保值增值”的预期目标。
10月14日，几乎整整一上午，我们在项怀诚的办公室里，听他娓娓叙述，那些曾经的现实和当下的历史。
1 分税制改革是一个分水岭
《第一财经日报》：1994年的分税制改革到现在已经有15年了，你怎么看待这场改革呢？
项怀诚：中国财政改革的转折点是1994年的分税制改革。当时十四届三中全会上定了5项改革政策，其中财税改革可以说是最成功的。说成功首先在于提高了财政收入，当时是4000多亿元，现在已经是6万多亿元，这样的增长当然是历史性的。
更重要的是这次改革改变了财政收入的分配比例。分税制改革前，中央财政收入占全部财政收入的两成多，是个弱干强枝的局面。集中财力的办法，一种是在增量中，一种是总体上，我们当时执行的时候两种都用了，这样改革后中央财政收入占财政总收入的比重达到55%。地方政府原来应得的1700多亿元收入归到了中央政府，但这个钱我们给它取了个名字叫“税收返还”，也就是还是地方的，但是由中央返还给地方的。
分税制改革规定，消费税全部归中央，增值税的75%为中央所有，有的地方政府就不愿意了。我们就计算了一个公式，把这两个税的增量部分按中央和地方1：0.3的比例划分，增量地方拿30%，当时地方也比较满意。
《第一财经日报》：宏观上看，出台分税制改革的原因是什么呢？
项怀诚：1994年财税改革的成功关键不是1994年的工作，而是之前出台的中央6号文件，即“16条措施”，其中有3条是与财税有关的，重点是一律停止临时性、困难性税收减免。减免税在当时是个政策，但是过分使用就会造成问题，因为违反了税收公平的原则，企业家跑到政府去要求减免税也不脸红，政府同意减免了他甚至感到很光荣，这是不对的。所以一律叫停了，这之后财政收入一年增量就是1000多亿元、2000多亿元，慢慢地上来了。而我们搞改革的时候存量才4300多亿元。所以说，财税改革取得了巨大成功。
《第一财经日报》：分税制后实行的增值税其实也有加强监督、减少税收流失的意味。
项怀诚：偷税漏税是个社会经济现象，很难完全避免，我们要做的是把它降到最低。引进了增值税，虽然后来也有用假发票来偷漏税的，但增值税总体是一个好机制。企业缴纳的税都是企业增值部分的，前面的原材料、产成品别人已经交过税了，你就可以用发票冲抵，这样就有一个链条环环相扣，有了相互约束的机制。我们财政收入的增加也有了重要保障。
《第一财经日报》：其实那时也注意到了对财政支出的完善管理。
项怀诚：1994年我们还有一条规定就是中央政府的支出占整个财政支出的比重不能增加，这是非常好的原则，说明中央政府多收上来的钱还是花到地方上的，但形式上是中央给地方的，而不是地方上缴的。
当时我是财政部副部长，去地方见副省长，哪怕别人比我年岁小，我也要拍着肩膀叫别人老兄，因为财政收入要保证，中央财政许多开支要靠地方上解，在财政方面中央的权威不大。分税制改革后，中央拿回了主动权，然后再通过转移支付给地方使用。包括1993年之后4次涨工资的钱在中西部地区大部分甚至是全部由中央政府负担的，地方政府很高兴。转移支付1994年时是550亿元，到2007年增加到13991亿元，地方政府高兴，中央政府的权威也提高了。
《第一财经日报》：分税制以1993年的税收收入为基数，听说当时你和刘仲黎部长不同意这样的办法？
项怀诚：我们当时是有不同意见，担心有的地方会弄虚作假扩大基数，后来党中央决定还是以1993年，即按当年收入为基数，结果从9月起，税收收入增幅分别为42%、58%、60%和104%。朱镕基同志11月来财政部时说，刘仲黎同志看来是担心对了。后来去各地检查，但比较难控制。最后，1993年财政收入比上年增长900多亿元，以前从来都没有的情况，“六五”期间每年也就增长200多亿元。
《第一财经日报》：你曾说过1994年2月是你最担心的一段时间了。
项怀诚：到了1994年1月，我开始担心得不得了了，我当时是财政部常务副部长，分管改革、预算还有税政。我在电话里问税务局一位老同事，问增值税实施后，财政收入有没有保证？他说没问题，好得很，你自己还不清楚，有保证！我听了心里挺踏实。但他还有下半句话，就是“有可能推迟三个月会好一点”。我说我1月份就要开张啊，新年开门七件事，柴米油盐酱醋茶，没钱怎么办，哪一个都不能耽误啊！
2月8日，马上过春节了，1月份报表出来了，收了261亿元，比1993年同期增加了104亿元，增幅60%多。我非常高兴，但1993年1月是个低位，那之后我就开始担心2月份、3月份，一直到12月份，结果1994年每月财政收入都增长了，那年共增长了800多亿元。所以改革开始时我也是对机制缺乏信心的，等我当了财政部长的时候，5年过去了，机制已经形成了。
《第一财经日报》：2004年你发表了一篇文章《国家财政在10年改革中与时俱进》，谈到我们财税改革取得了很大成绩，但也存在两方面问题，一个是省级以下的分税制还没有建立起来，一个是共享收入占比过高。你怎么看待这个情况呢？
项怀诚：有些政策的设计和实践是有差距的，比如说我们想把“小税种”发展起来，但小税种的发展要靠第三产业，当时第三产业发展不快，所以地方税的增长虽然还不错，也不能说特别理想。最后深化财政改革的收入方面就放在企业所得税和个人所得税的分享政策上，结果发现实施得不错。这个政策是2002年改的，当时在1993年研究税制改革的时候，我们还跟一些同志有过争论，本来我们建议是企业所得税和个人所得税要作为共享税。领导上不同意，说条件不成熟。到了2002年，这个转型时机成熟了。当时开始西部大开发，中央就提出把所得税共享后分成中央财政增收的部分全部用于中西部，这样政策就顺理成章了。这是对中西部地区很重要的支持。最后确定中央与地方6：4分成。我记得当时是2002年夏天，我们去湖北、湖南、江西、安徽检查水利设施途中决定的，朱镕基总理连夜就批了，决策非常快。
《第一财经日报》：你觉得分税制有哪些需要完善的地方呢？
项怀诚：有需要完善的地方。从国际经验和体制改革上看重点在于县级财政，整个财税体制改革主要放在分级改革，分级改革重点在于县级改革。有的人想把转移支付放到地方上去，我个人是不赞成的，中国是个多民族的、幅员辽阔的社会主义国家，是一个经济发展水平在地区间有较大差异的国家。我主张是一个相对集中的财税体制，过于分散没有出路。
《第一财经日报》：但有一个问题是不少县乡发的工资都是中央通过转移支付给的，而省级可能就相对缺乏对县乡财政的财力支持动力。所以县乡生存问题解决了，但自己可用财力不足，发展仍有困难。
项怀诚：省管县的财税政策经过一段时间的实践，我觉得是一个相对成功的办法。这是浙江创造的，浙江省原财政厅厅长是翁礼华，他根据浙江省的实际情况提出来的，当时浙江省的领导就来找我商量，我觉得中国这么大的国家应该允许有一些不同的试点，我就说你们先做，不行再改，觉得好我们推广。
《第一财经日报》：我们和翁厅长聊过，他当时也面临着比较大的压力，有的地方同志当时甚至连国税地税都不想分开的。
项怀诚：国税地税分开，中央是有文件的，要求在1994年8月15日以前完成分家。当时持反对意见的主要有几个省市，我有一次去其中一省谈这个事，结果谈不拢，第二天就回北京了。不过几年后，各省市就基本分开了。
2 积极财政政策首先要解决投向
《第一财经日报》：当前财政政策又在被很多人提及，我们记得你在1998年，面对当时的亚洲金融危机适时把“从紧”的财政政策转向“积极”的财政政策，你当时是如何判断的？
项怀诚：1998年3月我被任命为财政部部长，之前的财政政策是适度从紧的，并力图缩小财政赤字，但那时经济形势不好，朱镕基总理有一个比喻说“我使劲踩油门，但是经济就是上不去”。我记得马路上到处都是“大减价”、“跳楼价”，商品卖不出，生产过热，银行贷款也没人贷。
1998年6月，我在《人民日报》发表了一篇文章，提出了财政政策转型的想法。财政政策见效比较快，货币政策的传导机制长一些、慢一些。当时我国的基础设施比较差，可以加大投入。当然各方面还有些不同意见，但我感觉确实又不能拖了，在北方过了11月以后就霜冻了，基本什么工程建设都不能做。很快，6月份之后，高层就作出了决策。
《第一财经日报》：当时是以基础设施建设为主要投资方向？
项怀诚：对。就是做基础设施，包括水利、机场、农村电网、高速公路等。另外，当时粮库缺乏，还重点建设了不少大粮库，而这些基础设施在之后几年都派上了大用场。
《第一财经日报》：不过当时的情况是财政手里没多少钱，要实行积极财政政策，肯定压力不小。
项怀诚：是的，不可能没有压力，因为你身在其位。当时的情况是没钱，我写那篇文章的时候心里想的是发500亿元国债，但文章里没提具体数字的，最后国家决定发1000亿元。
《第一财经日报》：这个政策确实非常及时。也许当时觉得政策哪怕迟一两个月都没什么，但回过头来看，可能一两个月的时点就是至关重要的。
项怀诚：政策制定的滞后性也是正常的，但经济政策提出早一天和晚一天很可能就大不一样。美国如今的救市方案如果在一年前甚至大半年前提出来，可能雷曼就不会倒下。所以更重要的是判断政策什么时候执行，而不是执行或不执行。
《第一财经日报》：对比当前正在蔓延的金融市场危机，以及国内经济下滑的趋势，你认为目前稳健的财政政策是否也应该有所调整？
项怀诚：当前也有些同志提出发国债，采取积极财政政策，我认为首先要探讨资金投向问题，发了债投到哪里？要先解决投向问题，再决定政策取向。
《第一财经日报》：财政政策和货币政策的配合非常重要，你觉得当前我们是不是该在这两个方面有所调整来应对危机？
项怀诚：我个人觉得现在的主要风险不是通胀，而是通缩。经济活动是有周期的，我们希望经济情况一直很好，但经济的发展周期是不以个人意志为转移的。我们的经济在高位已经运行了多年，经济高位运行的下一周期往往是变冷，变冷之后就是通货紧缩。所以我们接下来应该研究如何面对出现变冷的状态。
3 社保问题应列入政府重要议事日程
《第一财经日报》：目前中国的社保体系中有哪些需要解决的重点问题，又如何解决呢？
项怀诚：首先，中国的社保问题是个非常严重的问题，应该列入政府的重要议事日程，这个是要坚持的。
社会保障对于中国经济的持续发展、扩大消费意义重大，资本主义国家经济高速发展靠什么？其中重要一条就是解决了老有所养的问题，所以他们敢花钱，消费就能支持经济的发展，而我们的老百姓不敢花钱，老有所养的问题没解决。
中国社保体系建立比较晚，一直是空账运行。空账运行的数目很大，将近1万亿元人民币，这个问题一直解决不了。第二个问题就是社保体系统筹的范围机制比较低，只到县、市，有的到省，还没到全国统筹，所以出现在这个地方交了社保，调动工作后就没社保了，这是不行的。要提高社保体系统筹的层次。但这些问题都不是一天能解决的，要慢慢来。
《第一财经日报》：农村社保体系的建立完善是不是还需要一个长期的过程？
项怀诚：中国的社保体系如果不扩大到农村，就一定是个瘸腿的体系。现在既然到了城市反哺农村、工业支持农业的阶段，那么农村社保问题要提到议事日程上，并加快速度落实。
（本报实习生王珏对本文亦有贡献）
|
《变形金刚2》送票！ 张元首透露戒毒生活 王岳伦爆李湘胎教 令人惊叹太空步下楼方式
