地方发债需求凸显 专家建议稳步推进

　　可以考虑允许一些财政预算做得好、做得比较透明的地方政府发债，同时，必须要防范地方发债可能诱发的债务风险

　　“允许地方政府发债有望2009年推出”的传闻最近不断见诸报端，近日中国经济时报记者致电财政部预算司地方政府性债务管理处，得到的答复却是“现在不对外透露任何信息”。

接受本报记者采访的多位专家认为，可以考虑允许一些财政预算做得好、做得比较透明的地方政府发债，这不仅有利于刺激经济，还可以引导地方财政体制改革。但是，在稳步推进的同时，必须要防范地方发债可能诱发的债务风险。

　　地方资金需求巨大 地方债券呼之欲出

　　4万亿元刺激经济方案公布后，有媒体统计，全国24个省市投资总额接近18万亿元。我国一年财政收入最高不过5万多亿元，这差不多相当于4年的财政收入。

　　“地方不发债，钱从哪里来谁也说不清楚，商业银行仅作一种政治表态问题还不大，如果真的跟进，钱的问题暂时解决了，以后风险如何控制是一个大难题。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁在接受中国经济时报记者采访时说。

　　而且“随着房地产市场不景气的到来，地方主要依靠的土地转让收入会大大减少，地方政府需要发债来进行基础设施建设。”北京大学经济学院财政学系主任林双林对本报记者说。

　　广东省财政科研所所长黎旭东对本报记者说，“目前股市、楼市都不景气，老百姓手里的钱为求稳存银行，而银行利率走低，老百姓缺少投资增值的渠道；允许地方发债，对老百姓来说也是一个稳健的投资增值渠道。”

　　“我们做过一些调研，发现地方到中央要钱时很积极，但审批后，审批的人不关心建设项目效益如何，钱拿到手后地方也不关心项目的效益如何，许多项目建成后就那样摆着，没人关心。”魏加宁认为，地方发债可以因地制宜使项目建设有人监督，刺激经济方面比国债转地方更有效。

　　否则，“中央发的债务，往往像掉下来的馅饼一样，有些地方用起来不心疼，还不还。”林双林说，地方发债可以使地方政府花起钱来更小心一些，可以提高债务资金利用率。

　　我国的《预算法》不允许地方政府举债，据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计，到目前，中国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府�撓缯蛘�府�敻赫�总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

　　“多年来，中国从省到乡镇，每个层级都在举债，采取的方式五花八门。一些地方政府自己组建投资公司，以法人许可身份发行项目债和公司债来解决无法正式发债的问题。不少地方不断发行新债还老债，债务越积越多。”林双林说。

　　“这些隐性债务看不见摸不着，风险无法控制。堵不如疏，让地方发债，给它们正规的融资渠道，有利于控制风险。”魏加宁说。

　　地方债务危机有很深的历史根源，1990年代末的“费改税”限制了地方政府的收费规模。近些年，土地转让成为地方政府获取收入的一个重要途径。但随着房地产市场不景气的到来，地方政府在这方面的资金来源就出现了问题。

　　即使向银行贷款也存在很大风险，“很多情况是，地方政府逼着银行给地方企业贷款，银行没有回旋余地，很难控制风险。”魏加宁说，从这个角度看，地方政府用发债方式来筹集资金倒不失为一个办法，商业银行作为投资者，有买和不买的选择余地，地方政府财务透明，项目将来有收益，银行才买，这对防范银行风险也有好处。

　　此外，魏加宁认为，“地方发债还可以解决公共基础设施建设的代际不公平问题，目前基础建设需要上一代人或几代人的资金积累，建成后受益的是下一代或下几代人。”

　　必须防止地方发债诱发债务风险

　　既然有诸多好处，但地方政府发债为何未能实行？“最让人担心的就是地方政府滥用权力，使地方公债泛滥成灾。1980年代，中央政府给了地方政府创收的权力，一方面解决了地方财政困难问题，同时也使地方预算外财政膨胀。后来，中央花了很大力气才解决了这个问题。”林双林说。

　　他认为，中国地方政府自律机制不健全，中国历来都是中央政府监督地方政府，地方政府的压力也主要来自上边，而不是来自下边的群众，如果允许地方发债，如何有效监督地方政府会是一个大问题。

　　目前地方预算要由中央审批，受到中央制约，中央用决算补助来填补地方财政赤字。但如果给地方发行债务权力的话，地方财政就相对独立了，如果地方政府发行债务太多，可能会出现地方政府破产等问题。

　　对此，魏加宁认为，中央政府要进行严格的总量控制和审批把关，信用评级机构也要发挥作用。

　　“地方政府领导人任期为五年，新官不理旧事，旧政府借的债让新政府还，新政府又会不买账。”黎旭东说。

　　黎旭东建议，“地方政府发债必须通过银行，银行是由中央政府来管，银行的钱不像以前一样‘随便’贷给地方政府，必须有一定的抵押担保、利用期、利用方式等，走透明的程序，这样就保证了钱不会乱发乱用。”

　　中国社科院财贸所财政与税收研究室副主任杨志勇在接受本报记者采访时认为，“在目前地方政府债务规模不清的情况下，允许地方发债可能诱发债务风险。”

　　“不能谁跑关系谁发债”

　　即便是允许地方政府发债，“不能谁嗓门大、谁跑关系跑得急就允许谁发债，而是鼓励允许财政预算做得比较规范、比较透明的地方政府发债，这些地方先发债，各地都按照这个要求去做。”魏加宁说。

　　魏加宁认为，中央允许发债不能一刀切、一哄而上，允许地方发债是中央的一张很有效的王牌，可以利用它来引导地方财政的规范化和透明化，推动地方政府财政体制改革。

　　“只有财政比较规范、透明，建设项目好、效益高的地方政府，它的债券才容易发出去，发债成本也会比较低。”林双林认为，发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标。

　　“必须赋予人大制约的权力，发多少债、用在哪些项目，地方人大要有个长期的预案，人大通过了才允许地方发债。然后政府的编制预算中还要有还款计划，这样地方政府才能不乱发债。”黎旭东说。

　　黎旭东认为，允许地方发债，预算法和相应的规则都要改变，要走法律程序，对地方政府发行债券的权力给予界定，这也是依法治国。

　　而当前首先要做的是“准确了解地方政府既有的债务状况，包括规模、结构、风险等，在这基础上中央应建立地方政府发债准入机制，只有符合特定条件的地方政府才能发债”。杨志勇说。

　　应先发行什么类型的债？林双林建议，可以允许地方政府先发行融资性的、收入型的债，因为这种债不存在担保，也不存在政府破产的问题。比如，政府发债建一个学校宿舍，通过学生交费，钱就可收回。