地方政府发债有弊无利

　　全球金融危机的影响日益显现，保增长已经成为我国今年经济工作的重中之重。相比国际上其他国家，我们刺激经济增长的措施出台效率无与伦比，力度也无与伦比：中央政府公布了４万亿的投资方案，而地方政府此后公布的投资规模已经超过了２０万亿。

如果所有这些投资都能落实，那就不用考虑什么三驾马车拉动经济的问题了，只靠投资拉动足矣；而且不单２００９年不愁，后几年也不用愁。可问题在于，且不管这些投资的效益如何，现实的麻烦是：这些钱从哪里来？即使中央政府财政、国债双管齐下，可以把自己的钱凑出来，地方的配套资金哪里来呢？就按１∶１配吧，２００９年地方政府也需拿出两万亿。显而易见，不管地方财政是穷是富，都不可能一下子拿出这么多钱来，再多就更不靠谱了。

　　于是，一个建议就又适时提出了：发行地方债！据说财政部已经把方案上报国务院。与此同时，也有专家在媒体上进行详尽论述，力推地方债。但笔者细察其理由，却疑惑多多，兹列于下：

　　第一，为什么要发地方债？最直接、最时髦的理由是保八争九任务重，地方政府没钱，投资哪里来？若就是这个原因，那我还真无话可说，因为这已经不是讨论问题了，而成了纯粹的决策。但要做这么重要的决策，自然不只这一个理由，而是还有更进一步的阐述，如地方债比国债更有效益、可使地方政府债务显性化、可以解决基础设施建设中的“代际不公平”、降低金融风险、规范地方财政等等。那后续疑问马上就来了：

　　第二，地方政府发债就效益更高吗？国债效益不高，是人所共知的事实，如有些专家所说，国债资金到了财政紧张的地方，往往三分之一填窟窿，三分之一盖楼买车，三分之一用于项目——专家还是挺谨慎的，没说还有多少被贪腐掉了；最后的结果就是，地方政府不关心，中央政府管不过来，所以国债项目好不了。可在这种环境中，变国债为地方债就能解决这个问题吗？地方官员就能上心了、负责了？就不挪用、不贪腐了？省里发债，又如何保证执行项目的市、县官员就一定上心、负责、不贪腐、不挪用呢？要根本解决这个问题，是不是得明确一个原则：谁发债，谁负责，不许转贷？可我们知道，最有发债资格的企业，恰恰又是最不能发债的呢！

　　第三，发地方债能解决“代际不公平”问题吗？表面看来，现任政府用现有积累或财政资金去搞基础设施建设，项目建成后的经济效应和社会效益，却是后人享用，政绩可能记在后届官员头上，有“前人栽树后人乘凉”的意思；但反过来说，是不是谁享用、谁还债就公平了呢？答案显然不是。且不说人人（包括政府）都在不负债地享用前人的成果，所以你为后人栽树也是应该的；即使你替后人发债、替后人搞建设，也不见得就能公平。道理很简单：现任政府、现任官员能够保证替后人发的债是必要的吗？能够保证项目投入产出是合理的吗？假如现任政府、现任官员纯粹为了眼前政绩或制造贪腐题材而大肆发债，却把烂摊子留给后人去收拾，还要让后人为前人的失误或犯罪买单，这公平吗？类似的事情屡见不鲜：官员拼命上项目，既捞了政绩又肥了腰包，却把民众推到了债务人境地。地方政府的隐性债务，很多不就是这样形成的吗？

　　第四，地方发债就能降低风险吗？诚然，地方隐性债务，可能会使财政风险转化为金融风险，但地方政府自己发债、地方债务显性化就能避免这一问题了吗？答案是不能。即使采取人大审查、中央政府总量控制、信用评级等等防范措施，也无济于事。地方人大审查就不必说了，想必专家也知道咱中国的国情。中央政府总量控制弹性更大，让财政部来审批地方政府的发债指标？如此一来，除了把发改委的权力让渡一部分给财政部之外，怕不会有什么实质性作用，反而可能制造新的寻租空间。

　　第五，至于信用评级，就更甭想了吧。虽说咱们中国自古以来最讲诚信，但似乎这些年诚信一直很成问题，信用危机无处不在。连市场经济中的企业信用都评不明白，还要评政府信用？无论如何，企业信用评价比对政府的信用评价要容易得多。真让一个公司给某个政府做信用评价，我想这个公司大概只有两种选择：“Ａ＋”或者“优秀”，因为我们各地政府的财政都是“规范”、“透明”的，人大都是“有约束力”的。我不信它敢给个“Ａ－”或者“风险较高（不适于发债）”，除非它不想在这块地盘上做生意了——当然，这样不懂事的评级公司，政府也不会聘请。

　　即便实打实地评了个“Ａ＋”，也不见得就能保证到时一定还钱。原因也很简单：后任领导为何要为前任的债负责呢？且不说地方债项目出了问题，就是真的值得，产生了效益，也不是现任官员必须还债的充分理由。若后任官员拖欠不还怎么办？笔者以前搞外国政府贷款调研时遇到过很多类似问题，企业或地方政府以各种借口不还债，最后还是国家兜底了。或者拆东墙补西墙，或者为了搞建设再发债，那中央政府还给不给指标？咱们中国古人有句话叫“人亡（走）政息”，即使这话不适应现在的社会主义国情了，但想必也还没到让后任官员为前任还钱的境界——看看各地普遍存在的换届现象就很清楚。如此循环，地方债不捣成一锅糨糊才怪呢。

　　第六，购买者对地方债的约束力不能高估。以往的经验告诉我们，中国百姓对政府天生就有信任感，政府的信用来自于它的地位而不是资质，所以只要利息略高于银行存款，地方债卖出去并不难。退一步说，万一难卖，那些银行、国企甚至民企也依然逃不脱，若真卖不出去了，地方政府摊派销售的可能性极大。这点佐证很多，各地不都有些经营好的企业在政府“劝导”下接收了一些困难企业吗，让它们买政府债总比背那些包袱强吧？

　　所以，本人对于发行地方债是持坚决反对态度的。除上述疑问外，还有以下三点理由：

　　首先，目前政府预算和支出的约束机制仍未建立。我想没有人会否认这一点，即使是那些同意发地方债的官员和专家。同时，也难如有关专家所说，发行地方债可以使地方政府的行为变得可以约束。用人大审查、中央控制和信用评价等都不可能使地方政府发债变得可以约束，因为政府行为可控不可控，根本不是审查不审查、控制不控制的问题，而是体制问题！迄今为止，我们连现行的政府预算都未做到规范和透明，不用说民众，就是名义上的审查机构——同级的人民代表大会，也基本处于无能为力状态，何谈约束？连现在兜里的钱如何花、花得合适不合适都毫无约束力，怎么能指望对借来的钱反而能管好？归根到底，这两者本是一体的，制度环境和运行体制都是一致的，能约束得了前者，当然也能约束后者；若约束不了前者，也不可能约束得了后者。

　　其次，政府财政收入已经足够多，没有必要发债。不必引用多少统计数据，我想没人不承认，我国政府财政收入增长连续多年远远高于国民收入增长，２００８年财政收入已经超过６万亿。当务之急，不是增加政府收入，而是提高国民在财富分配中的比重。既然现在政府已经拥有了如此庞大的明的暗的、正规不正规的收入，并且使用效果难如人意，那么也就没有理由再去透支后人的钱，来满足眼前的投资需要。即使当下急需刺激经济，也要考虑到发债对消费的抑制。百姓收入没有增加，减少消费来购买政府债，对经济增长到底利大弊大？刺激经济也罢，提供公共品也罢，都不是发行政府债的充分理由。现在政府收入不是少了而是过多了，没有必要再发债；现有的钱都没有用好，更不能再发债。这不是什么理论问题，而是再简单不过的常识问题。发地方债的方案中不是还有信用评级一条吗，除了专业评级公司测评，百姓心里也有一杆秤。

　　第三，发行地方债，除了前文谈到的效益问题仍不能保证之外，还可能产生另外一个严重的副作用，那就是强化政府对经济的干预能力，进一步扭曲市场。我们已经搞了１５年的市场经济，强调了１５年的以市场配置资源为基础，但政府直接进行资源配置的比重仍然过大。经济热时，约束不了政府（含国企）的投资行为就约束民间的；经济冷时，指挥不动民间的就更有理由动用政府的。多少人还振振有辞——市场不是万能的，市场经济也需要计划啊！可这样的市场经济，谁能说出它与计划经济的区别到底在哪里呢？ １９９８年的国债项目，９月份立项，１０月份资金到位，要求年底前必须花出去一半。为什么？拉动经济啊！那年８％的经济增长指标成了令箭。北方已经冰天雪地了，还要搞土方施工，效率低不说，开春一化冻，地基又酥了。这是市场经济吗？计划经济也不是，纯属劳民伤财。而每次的政府大规模投资，无一不会造成对民间资本的“挤出效应”。虽说是特殊时期，可这也不是有形的手无限扩张的理由。试想今后几年政府２０多万亿的投资落实了，中国哪还有什么民间投资的空间，有也是跟着政府走罢了，哪只手主导市场不言而喻。如此惯性下，过了这个特殊时期，有形之手就能自动抽回来让位给市场吗？我不相信。

　　或许发行地方债不会削弱中央政府的调控力，但却也不会“规范地方财政，推动地方财政改革”，不会“既可以防范金融风险又可以防范财政风险”。解决这些问题当然有办法，但绝不是发行地方债这样的办法。发行地方债，更可能的结果是：原有的问题解决不了，反而带来一系列新问题，导致赤字财政的疯狂扩张和政府干预经济的大大强化。

　　总而言之，如果政府预算不能得到切实约束；如果政府投资效益不能得到基本保证；如果政府的管理体制和行为模式没有根本改变，那么发行地方债就会成为劳民伤财、祸害经济的又一通道，不但不能解决现存问题，反而可能后患无穷。

　　（作者为中国体改研究会公共政策研究部高级研究员）