成都农地确权革新

　　编者按：

　　2009年中央第一号文件，花了相当篇幅重申农村经济经营制度。中央一号文件提出，稳定农村土地承包关系，要强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织。

　　成都市政府正在推动农地确权改革。作为新农村的一个新流行词汇，改革对农地使用权的完整性进行了全面梳理，包括了集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长期固化和宅基地确权的洗牌。

　　改革的底线依然是限制在农地的使用权范围内。农地使用权经重新确权后，发现其链条构成是如此丰富，这既为农地流转提供了基础，也让农民在享受物权法上对土地所有权衍生而来的“用益物权”上得以真正实现。

　　纵观统筹城乡综改，让土地和人同时流动起来，是破解城乡二元体制的一条必走路径。成都农地确权改革已然是其中一项基础性改革任务。

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　　2月4日起，成都市两会召开，“农地确权改革”成为热议话题。2009年中央一号文件，已是第六个年头聚焦“三农”。但今年的意义则是历史性的。

　　4日这天，成都市江家堰社区九队村民冯昌伦，接过社区干部递来的地块核对表格，按上鲜红手印。随后，他将领到关于土地使用权的权利证书。

　　冯昌伦和全市近600万农民可能在不久的将来，就会体会到这次农地革新的意义。

　　成都这次的改革思路，官方的表述，概括而言，就是在物权法框架下固化农地产权，明确主体，明确谁的土地在流转，谁在做谁的土地流转。学者们则称之为重构农村微观市场经济基础。

　　但此前农地产权制度的缺陷，已经制约土地发挥效率。作为统筹城乡综区，成都希望率先在这个关键领域有所突破。

　　按照成都市政府的部署，到2009年年底，全市1400多万亩农村集体建设用地、660万亩耕地将全部落实到每一个具体的农户手中。

　　但是土地制度的复杂性，远远超出了地方政府的预料，改革一深入，就会与现行法律法规产生冲突，参与改革的一些官员及学者说，他们也常常陷入迷惑，看不清方向，只能在摸索和争议中艰辛前行。

　　寻找新三十年，中国土地制度改革的路线图，已经成为先行者成都地权改革的使命。

　　模糊的地权

　　在这一系列进程中，集体土地所有权未发生过动摇，同时又面目模糊。“农村现在是土地集体所有，集体做不了主的现状。”四川省委政策研究室副主任李后强说。

　　成都改革直指农村土地的产权。

　　冯昌伦全家八口人，共三亩八分地。“村里社员，在地里种草，还是种粮食，集体都管不了。集体要做什么决定，农民也没什么发言权。”

　　“目前农村最大的资源就是土地，而农民手中持有的也是土地。但是，附着在集体土地上的广大农民，即便拥有土地的使用权，却不能流转，不能转让，不能买卖，禁锢了农民发展的机会。”四川省委政策研究室副主任李后强表示。

　　经过20多年的改革探索，中国农村土地制度以所有权和使用权的分离为突破口，总体上形成了以土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转为特征的新型的土地改革和制度。由于集体所有权改革一直滞后而带来的主体虚化，使中央期望的土地效率最大化目标并未实现。

　　现行集体所有权的形成，其发端应追溯到1947年10月的《中国土地法大纲》的制定，完成于1957年的农业集体化，随后，先后经历了耕者有其田、互助组、初级社和高级社等发展阶段，建立起了土地的集体生产方式。1958年后，随着农业合作社公转变为人民公社，土地成为完全的集体所有制。

　　1978年以后，农民土地经营制度发生了历史性的重大变革。标志性事件，发生于安徽省凤阳县小岗村，18户农民秘密签订契约，将集体耕地承包到户，搞大包干，在不改变集体土地所有权前提下，打破了集体所有土地集中经营的格局。

　　“改革就是建立明晰的土地权利范围和土地权利归属，使农民成为真正的市场主体。”还权都市统筹城乡委员会专家组成员陈家泽告诉本报记者。

　　一个举措是稳定承包经营权，在1984年，通过中央“一号文件”，将原来2到3年的承包期限延长至15年。1998年延长至30年。十七届三中全会则提出承包权永久不变。

　　但这一过程，历经改革30年，在国家对土地制度改革更加强调效率目标上，渐行渐近，但离目标还差关键一步。

　　与此同时，国家通过法律手段，不断深化承包经营权和使用权等产权改革。1986年4月颁布的《民法通则》，纳入了“承包经营权”概念，将其视为一种与财产所有权有关的权利。

　　1993年3月，全国人大通过《宪法修正案》，确立家庭联产承包责任制的法律地位。2002年，《农村土地承包法》出台，提出依法保护土地承包双方合法权益，并对承包者的权利做了进一步规定。2007年颁布的物权法，则将农村土地承包经营权纳入“用益物权”对待。

　　在这进程中，集体土地所有权未发生动摇，同时又面目模糊。“农村现在是土地集体所有，集体做不了主的现状。”四川省委政策研究室副主任告诉记者。

　　产权的缺陷，使农民合理的土地权益无法得到有效保障，土地征用过程中的权益纠纷就是最好的例子。另一方面，农民无法从土地资产中得到应有的权益，加重了三农问题和城乡差距问题。

　　“成都从来没考虑私有化，这不符合中国的现实，我们一开始就定下了基调，产权改革不会触及所有权的根本问题，这不是地方政府的层面可以解决的。”陈家泽说。

　　北京师大经济与资源管理研究院院长李晓西在2008年年末考察成都产权改革后，告诉记者，中国农村改革确实到了一个重大的新阶段，这个新阶段与农村土地产权的改革息息相关。

　　成都试点

　　“一时之间，市面上的卷尺测量器都一销而光。”

　　“确权”，在成都农村，已经成为一个非常流行的词语。

　　在成都的农村，被率先纳入试点的地方，这样的场景如过节一样热闹：首先村民小组通过海选，开会投票，组成审核条件小组，负责核对确权各项权利。同时每一户，还要推选出户主代表。此外还有土地、房屋、林权的调查及测量。

　　明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地，农村房屋、林权等的物权关系，这就是“确权”的完整解释。

　　陈家泽是成都市社科院的研究员，也是这次成都土改试点的三个顾问之一。他告诉记者，“成都试点，归根到底，是使农户成为市场经济社会化大生产的微观主体，这是一切的基石。”

　　但是“确权”工作量超过了想象。成都市委党校副教授蒋青是政府派驻双流县确权工作组成员。他告诉记者，“一时之间，市面上的卷尺测量器都一销而光。”

　　成都农村产权改革的指导性文件是2008年1月，这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》吹响了率先在全国开展农村产权制度改革的试点的号角。其时中共十七届三中全会还未召开。

　　这份由成都市委办公厅印发的230份文件，改革重点领域是开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等方面。

　　整个改革过程成都政府一直保持了低调慎重的姿态。成都市政府一位相关领导向记者透露，由于内容的敏感性，一号文件在下发后不久，就全部收回，并要求各地只做不说。

　　犹豫必然伴随的争论、博弈以及法律与现实之间的巨大差距，成都市政协委员张天健告诉本报记者，基层干部往往以“按政策办事”来形容自己工作的艰辛，农民往往以“钱到手就塌实”来描述自己对于此次改革的期盼。

　　从2008年3月起，成都选择了都江堰、大邑、双流和温江作首批试点。试点区县政府均成立产改工作组，市政府同期组织召集了各部门骨干，向基层派驻七人组的工作队伍，各由一名副局级领导带队，在田间来来往往。

　　这样的场景仿佛回到解放初年的土改时候的胜景。因为是“摸着石头过河”的改革，除了陈家泽外，成都市政府还聘请了四川省社科院副院长郭晓鸣和成都四方律师事务所主任李世亮担任产权改革的政府顾问，他们三人也是地权改革的主要发起者之一。

　　改革的核心内容即是“确权”：明确农民及集体经济组织对承包地，宅基地，集体建设用地，农村房屋、林权等的物权关系。

　　确权之后，包括《集体土地所有权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《农村土地承包经营权证》和《林权证》，这些土地的权证会发给村、组等集体经济组织，而使用权证要发到每一家农户。

　　农民最后得到由地方政府主管部门颁发的《农村土地承包经营权证》，没有写期限的。“这就代表了长期拥有的意思。”陈家泽说。

　　到2008年6月，改革开始扩面提速。成都分为三圈层，都市区一圈层与近郊二圈层，和山区的三圈层，由于各地情况各有不同，各区县都按本地实际，制定改革方案，因此各地操作也略有所不同。

　　中科院和成都市社科院联合课题组2008年12月对此进行了调查摸底，据其随后发布的《成都市统筹城乡综合配套改革研究报告》统计，截至2008年7月，成都市有122个乡镇，501个村，6446个组，启动确权颁布证工作，涉及农户32.93万户，已完成16.49万户。本报记者获悉，确权工作现已在全市范围内展开，预计今年底前全面完成。

　　改造集体

　　孕妇难题，最终是村集体自己解决的。经过村民的共同决议，达成了共识是，从医学的角度来论，七个月已是一个生命，应该享有成员资格，而两个月还没有真正意义上的生命，所以就不算。

　　确权改革的第一大难题，是集体经济组织和集体组织成员的界定，这原本是一个不是问题的问题。

　　一个广为流传的故事是，一个村有两个孕妇，一个怀着七个月的孩子，另一个两个月身孕，哪个胎儿该被确定为成员资格？

　　对农村集体土地所有权主体，不同层级法律有不同规定，使得“集体”的内涵异常复杂。《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属集体所有。

　　《民法通则》第74条规定集体土地所有权主体为劳动群众集体。该条第二款，进一步具体为村农民集体，乡（镇）农民集体，并明确提出了集体土地所有权的另一类主体——经营、管理主体。但它没有解释作为管理主体的村农业生产合作社，村民委员会等组织同集体经济组织之间的关系定位。

　　1986年颁布的《土地管理法》又确认为农业集体经济组织内的农民集体。1998年修订的《土地管理法》明确把村民小组认定为集体土地所有权管理主体的一种。因为这之前，农村内部对土地的管理经营，都是以生产队或村民小组为单位进行的。

　　成都在确权过程中，也尊重历史及农民习惯，以村小组作为集体。成都市委党校副教授蒋青说，人民公社时候，就是以队为基础，现在的组，对应就是当时的生产队，是原来基本核算单位。

　　各个工作组在改革中遇到的新情况是，由于很多村民长期在外打工，使得现有的村组织机构无法承担如此复杂的产权改革工作，培育新的集体经济主体便提上了日程。

　　有代表性的探索，就是对集体资产的股份制改造，建立新型集体经济主体。成都市锦江区的做法就是一个典型。该区在涉农的11个社区分别成立公司化的村级新型集体经济组织，新型集体经济组织继承了原集体经济组织的资产，并向成员折股量化，每人一股，发放股权证。

　　李世亮对此表示，这些新型集体经济组织都是很好的探索，存在的问题就是都是地方政府颁布的文件，效力层次太低。同时，对于集体经济组体的定义，成立条件和权责义务还应做更深入的研究。

　　另一个棘手的问题，是集体经济组织成员的界定的标准，由于法律无明文规定，在理论和法学界一直存在很大争议，实践中特殊情况亦层出不穷。

　　比如进城多年，但户口仍在农村的人，算不算集体经济组织成员。还有新增人口，就是前面孕妇故事中所追问的。

　　孕妇难题，最终是村集体自己解决的。经过村民的共同决议，达成的共识，是从医学的角度来论，七个月已是一个生命，应该享有成员资格，而两个月还没有真正意义上的生命，所以就不算。

　　对于成员资格界定的，在实际操作中，主要还是依户口，然后是看与集体经济级组织有无形成基本的权利义务关系，有争议的，要经村民会议三分之二以上成员或者农户代表同意，具体带队参与改革的蒋青向本报记者介绍。

　　“集体经济组织一直呈虚位形态的情况如果不解决，个别政府或者个别乡村干部代表农村执行经济组织越权，行使权力这种现象，侵害农民的现象就普遍存在。”成都土改试点政府顾问成都四方律师事务所主任李世亮表示，确权是整个农村产权改革的基础，健全和完善农村集体经济组织则是整个确权的基础。

　　承包权固化

　　这次确权，刘怀俊就提出，这1亩8分地他有承包经营权证，应该确给他。王明祥不同意，这块地他种了将近10年，农业税也是他在交，会计账上地也是划给我的，怎么能确给你？

　　集体经济组织及成员确定之后，接下来就是对承包地的确权。

　　都江堰市鹤鸣村村民王明祥遇到一个矛盾。2001年，邻居刘怀俊外出打工，将他的1亩8分地交给了王明祥，并在组上会计的账上将其转划到王明祥名下。2006年国家全面取消农业税前，王明祥一直种着这1亩8分地，且每年上交一百多元的税。

　　这次确权，刘怀俊就提出，这1亩8分地他有承包经营权证，应该确给他。王明祥不同意，这块地他种了将近10年，农业税也是他在交，会计账上地也是划给我的，怎么能确给你？

　　这已经不仅仅是遗留问题，已成为当下的普遍难题。“这在农村是非常普遍的现象，不确权风平浪静，一翻旧帐就出矛盾了。”蒋青说。

　　根据《农村土地承包法》，这项工作的内容，主要是弄清楚承包地四至，面积及承包关系。成都市政府配套规定，确权后的承包地每亩每年发放400元耕保基金的政策，使承包地确权成为成都当前改革中予盾和争议都最多的一个领域。

　　王明祥难题，解决方式仍然是靠村民集体智慧调解，刘怀俊有证，他有权利；但王明祥尽了义务，因此，1亩8分地，一人一半。两人都接受了。

　　在确权中，另一大难题是承包地的面积。虽然目前各地都采用了按二轮承包台帐面积确权登记的办法，但问题在于，土地发包之初，农民有交足国家，留够集体的粮食任务，分配原则是以产定亩，即按土地粮食产量来确定承包地的面积，土地较差的农户得到土地面积较大，而表现在台帐记录面积却是相等的。

　　它产生的矛盾是，一块实测面积为1.5亩的承包地，台帐面积是1亩，如果按台帐确权，那么多出来的0.5亩土地又如何确权呢？

　　成都大学统筹城乡协调发展研究中心研究员吴建瓴告诉本报记者，造成这一冲突的根本原因，在于农业和工业两套价值体系的冲突。其实质在于，确权到户是指向市场化的收益分配，与土地集体所有制遵守的土地收益平均分配是不可能达成一致的。

　　这个矛盾后来延伸出另一个更大的争议。有些不认可确权方案的村民，集体选择了确权到组而不到户，并约定了土地收益均分的模式。成都市锦江区统计，在全区确权的76个村民小组中，有7个村民小组选择确权到组，占全部村民小组的22.37%。

　　冯昌伦所在的都江堰，是成都“五朵金花”之一“江家菜地”所在地，由于位于城区，土地多次流转，四界已完全模糊。同时地段不同，也意味着悬殊的价值，如果确权，农民之间会有巨大的财富悬殊。都江堰亦选择了确权到组，即每人平均六分八亩地。

　　成都土改政府顾问陈家泽则是主张确权到户的坚持者，“确权到组又回到改革之前的老路上去了，使确权没有任何意义，这是成都下一步改革必须解决的问题。”

　　这已是一个严峻而急迫的现实课题，它涉及到长期承包权的落实，由此形成的改革追问是，是每一户农户承包土地权利长期不变呢？还是一个集体中的农户承包土地权长期不变？

　　“如果是后者，在集体内部，土地要不断调整，农户个体还是无法对自己承包的土地产生长期信赖而努力经营。如果是前者，每一个集体经济成员或者非成员承包到集体的土地，集体成员经济权利就无法实现，农民能够接受吗？”成都市政协委员张天建告诉记者。

　　但本报记者获悉，目前还没有任何人和方案直接回答这个问题。

　　宅基地确权

　　锦江方案显示，不论大小，按人口确权，人均补偿4.5万元。获得补偿的农民要放弃宅基地及房屋，可以低价购专门的安置小区。冯昌伦的宅基地是在土改时分的，后来自己盖了房。全家在2008年12月领了36万的款，并搬离原所。

　　锦江区的土改试点对宅基地及房屋的确权，对冯昌伦一家来说，是一场诱惑。

　　本报记者获得的锦江方案显示，不论大小，按人口确权，人均补偿4.5万元。获得补偿的农民要放弃宅基地及房屋，可以低价购专门的安置小区。冯昌伦的宅基地是在土改时分的，后来自己盖了房。全家在2008年12月领了36万的款，并搬离原所。

　　“地和房子不只这些钱，但我们也没法变现，这个价格也不错。”冯昌伦说。

　　在耕地之外，另外更大面积的农村集体建设用地浮出水面。就拿成都市来说，全市耕地面积大概是660万亩，而集体建设用地高达1400万亩，是耕地面积的两倍多。

　　农村集体建设用地大多数是宅基地。宅基地作为建设用地的价值远远高于农用地的价值。但具体工作中，宅基地确权争论不如承包地确权争论大。

　　“这是因为宅基地确权后要进行流转短期内难度仍大，宅基地价值有多大，需要多长时间才能体现出来没有明确的预期。”蒋青向记者表示。

　　在宅基地确权登记中，争议最大的就是按现状确权还是均分。宅基地没有像农用地那样经过一次均分的过程，农村不同家庭实际占有宅基地的差异较大。在成都双流区，人均宅基地面积较少的有94.08平方，较多的达到594.11平方。

　　如是宅基地仅停留在使用权基础上，现状确权农民就不会计较。但是参与改革的基层官员及学界在思考这样一个命题，如果宅基地产权在使用权基础上再拥有了转让权和收益权，农民之间的利益该如何平衡呢？

　　回溯历史，1962年9月27日颁布的《人民公社六十条》第21条规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。

　　1963年3月20日，中央发布了一个关于对宅基地问题的补充规定，该规定第一次使用了宅基地使用权概念，也从此确定了我国现行农村宅基地的制度。

　　由于宅基地使用权是与集体经济组织成员的权利和利益联系在一起，国家将其无偿给农民使用，是作为最低限度的实物保障的一种福利，因此对其转让权有严格限制，仅限于集体经济组织内部成员。

　　随着城市化、工业化进程加速，农民宅基地及住房权属问题逐渐突出，也被学界认为是限制农民分享工业化城市化成果的最大阻碍。

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在这个问题上有个新提法——“依法保障农户宅基地用益物权”。

　　在去年11月于成都召开的统筹城乡论坛上，中国社科院农村发展研究所所长张晓山表示，这一提法的法律和政策内涵及其实施需进一步研究，如果今后土地制度的改革在保持宅基地所有权不变的前提下，宅基地使用权能与其附着物一起进入市场，则农民财产性收入奖大大增加。

　　对于这种可能性，成都有区县提出的解决方案，是按现状确权，但流转时，按四川省人均宅基地35平方米的标准，这部分流转收益归个人，超出35平方米的归集体。当然还有村干部主张按人头分，以实现起点平等。

　　无论如何确权，在确权中都伴随这样一个争议，如当地一位学者所言，如果把宅基地或者承包地直接分给现在的户口在本地的农民，则做到“生不添，死不减”，就是一次性的使用权私有了。这实际是一个近“私有化”运动。对农户宅基地被置换后，永久使用权怎么体现呢？

　　双流县一位政府官员回顾种种历程，对记者感叹说，“地方层面来推动这样的改革其实是非常难的，我们实际只有在具体的操作层面做做工作，是对是错，还要等时间的检验。”

　　确权效益

　　通过产权制度改革，激活农民手中最大的存量资源，不失为一条快捷的制度路径。

　　虽然这是一场艰巨的改革，但其可预期的经济和社会效益激励着成都的改革者们前行。

　　成都市委统筹城乡工作委员会副主任秦代红曾做过一个测算，本市一个农民要变成市民，其住房、就业、社保等需20万元，全市需一万多亿元，这无疑是个天文数字。而通过产权制度改革，激活农民手中最大的存量资源，不失为一条快捷的制度路径。

　　按照成都市政府的思路，通过确权，在克服产权缺陷基础上，通过土地市场引导土地流动，从而扩大农业规模经营，此外，还通过引入其他权利安排，把土地市场与农村金融市场相衔接，使农民获得其发展生产所需要的资金。

　　陈家泽认为，这是成都产权改革非常良性的一个探索。

　　除了作为综改区的使命感，这次产权改革对成都还有另外重要的现实的意义。按照成都市政府的规划，到2010年，全市城镇化率将达到65%以上(目前约为42%)。目前成都1044万人口计算，在未来的3年内，将有250万成都农民转变成市民。

　　但这些期望，目前也遇到困境。令基层官员和政府困惑的是，确权之后，并没有促进土地大规模流转。政府在确权中投入了大量成本，必然关注它带来的效益。在这次确权中，政府除投入人力，物力，一些区县还同步推进农民集中居住，以腾出集体建设用地。

　　带队进村参与改革，使得蒋青获得了一手资料。经过他测算，在一圈层，一亩建设用地，农民搬迁、建设新房、赠偿青苗补助等，成本价为25到30元。但到市场的流转的建设用地价格是不抵成本的。交易者也寥寥。承包地流转也存在同样情形，较少人问津。

　　吴建瓴和蒋青共同完成的课题透露，成都市目前操作中的集体土地入市项目来看，能够盈利的几乎没有，基本都是在“城市反哺农村”的大前提下，由政府支付相当数量的补贴来完。

　　吴建瓴分析认为，承包地流转不畅，与确权没有关系，根本原因是农业并非盈利产业，没有人愿意投入。而建设用地，因为国家严格的土地用途管制，市场获取成本很高，“要收回成本，只有做房地产，但现行法律是不允许的，因此愿意接手者少”。

　　这与另一个深层次背景有关，因为中国的土地附带有特殊的政治功能和保障功能，国家对其流转非常慎重。

　　改革走向

　　随着土地确权工作的完成，成都的农村产权改革就基本告一段落，至于流转问题，实际是另一个制度体系了。

　　都江堰市鹤鸣村确权完成后，有了大户来租地。王明祥一家流转了4亩地，他可获得5000元左右的收入，比以前种地收入增加了2000元。对于冯昌伦来说，他的地早就经集体流转了，他没有太大的负担，也不去多想，只等着住新居。

　　对于成都的这场改革，一直关注成都综改的中国社科院课题组，给予了肯定，认为这是“试验区”为全社会提供的具有时代特色、意义重大的“公共产品”。

　　成都的探索，除了确权过程的尝试，实际还提供了两个产权发展方向的选择。一个探索就是，如十七届三中全会所倡导，通过确权到户，强化使用权和个体决策。另一方向，则是与之相反的，所有权向公共化方向迈进，集体更加强化。

　　比较典型的是锦江区的改革，农民的土地使用权在确权后，集体流转给集体，由新型集体经济组织经营，从而代替个体决策。这当中要处理好的关系，是如何保障农民的收益分配权，及与新型集体经济组织的关系。

　　目前这两种模式现在还很难分出高下。

　　不过两种模式也各有矛盾，强化使用权，存在一方面需要将土地集体中规模经或，实现土地资源的有效配置，以这到集体利益最大化，另一方面，又可能与农户基于使用权的分散决策及个体益最大化之间的矛盾。

　　成都这次推行产权的一个背景，是以往“三集中”的推行，成本越来越高而难以维系。产改，描述的是另一个图景。吴建瓴说，政府将土地决定权、卖指标权，全部通过产权归农民，农民在产权交易中心自由买卖，这样政府取得指标渠道就多了，地价就不会那么高，而是按市场价格运作。

　　“这种模式下，是可以保障农民权益的，但因为又回到‘双挂钩’政策，农民很难实现。”在试点农村蹲点了几个月后，蒋青如是对本报记者表示。

　　总的来说，成都的农民比较乐观地看待这次确权。陈家泽表示，随着年底土地确权工作的完成，成都的农村产权改革就基本告一段落，至于流转问题，实际是另一个制度体系了。

　　对于目前这些尚未清晰的答案，他说，“这样就行了，等它慢慢变化”。

　　（本报记者姚伟 实习记者郑智对本文亦有贡献）