十七届三中全会后，土地管理制度改革迅速在各地推进，而作为统筹城乡综合配套改革试验区的成都市，其改革经验正在被总结提升，并开始作为一种模式被借鉴。

　　日前闭幕的成都统筹城乡土地管理制度研讨会由国土资源部和四川省政府主办，成都市政府承办，全国各省区市和副省级城市国土资源部门官员及有关学者参加。

　　国土资源部规划司司长董祚继在接受当地媒体采访时表示：“在土地管理制度改革方面，有必要提出成都模式这一概念。”那么，成都的经验到底是一种什么样的模式？这一改革路径未来怎样发展？

　　“成都模式”

　　2003年，全国城乡居民人均收入比为3.21：1，随后中央出台多项政策支农，但是到2008年仍然扩大为3.36：1。形成鲜明对比的是，成都市从2003年的2.64：1下降到了2008年的2.61：1。

　　北京大学国家发展研究院院长周其仁认为，成都的下降很微小，只是略微收敛，是否可持续还不能确定，但是在全国的背景下，成都毕竟是下降的，其中的原因是，成都市找到一个资源，而不是单纯的财政投入，关键在于土地级差的改变导致了收入分配的改变。

　　“土地级差地租收益规律是一所伟大的学校。成都的经验在于充分利用土地级差地租这一规律，为城乡统筹服务。”周其仁说。

　　2003年，成都开始了以“三个集中”为核心的城乡一体化建设， 2008年初，成都市又出台了一号文件，开启了农村产权制度改革，将其作为统筹城乡发展、破除二元结构的突破口。

　　成都市市长葛红林介绍说，改革基本思路是加强耕地保护，明晰农村土地和房屋所有权、放活经营权、落实处置权，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、符合市场经济规律的现代农村产权制度，充分发挥市场调节和配置资源作用。

　　这一改革的核心是还权赋能，把农民的权利还给农民，让农民拥有自己解决问题的能力，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位，目的是通过对农村土地确权、颁证并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，努力从根本上解决“三农”问题，加快推进城市化和农业现代化进程。

　　周其仁认为，成都市提出的“确权是基础，流转是核心，配套是保障”就是对成都经验很好的概括。

　　预计今年底，成都将全部完成集体土地所有权及农村宅基地使用权确权登记工作。同时，成都市正在探索建立城乡统一的土地交易平台，推动集体土地的有序流转。另外，通过农村产权制度的改革，也推动了村庄民主治理、城乡产业布局的优化。其实，成都产权制度改革的效应在灾后重建中也得到了显现。

　　试验攻坚

　　最近，国务院正式批复了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（下称《总体方案》），《总体方案》规定了9项主要任务，其中之一就是“探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制”。

　　《总体方案》明确要求成都市开展征地制度改革，农村集体建设用地使用权流转，城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”，农用地专用、土地征收审批和实施等多项试验。

　　其中，《总体方案》要求成都在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上建立城乡统一的土地市场。允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。

　　而对于城乡土地增减挂钩的试验，《总体方案》要求，按照有关规定在全市范围内统筹设置城乡建设用地增减挂钩项目区，优化城乡建设用地布局，提高土地节约集约利用水平，确保建设用地不断增加，耕地面积不减少，质量有提高。

　　目前，成都市已经取得比较好的效果。比如，都江堰市向峨乡党委书记付岷涛介绍，向峨乡运用灾后重建土地政策解决住房重建难题。在充分尊重村民意愿的基础上，通过土地综合整理，向峨乡节约出3000亩建设用地，按照城乡建设用地增减挂钩方式，在经济较发达的双流县有偿使用，为灾后住房重建筹集到建设资金6亿元，这笔资金全部投入灾区农民住房重建和基础设施建设。

　　不过，对于《总体方案》所提出的任务要求，成都市仍然面临更为艰巨的难题，尤其是制度性障碍。“改革需要对现行制度框架进行冲撞，突破到哪种程度，边界能否延伸，这就需要改革的技巧。”成都市统筹城乡改革专家组成员、成都市社科院经济研究所所长陈家泽说。

　　而成都市目前的改革做法就是，对已经达成共识的做法，加大推进力度，“做出量来”；对不够成熟完善、仍有争议的做法，进一步探索，封闭试验。