与中国建设银行副行长、首席风险官朱小黄对话

　　“非常时期尤需谨慎和自律” 与中国建设银行副行长、首席风险官朱小黄对话

    主持人：本报记者 程瑞华

　　特邀嘉宾：中国建设银行副行长、首席风险官 朱小黄

　　2008年下半年以来，国家4万亿元投资等一系列经济刺激政策先后出台，为支持国家重点项目和基础设施建设，各地方政府积极发展融资平台。这些融资平台发挥了连接资金和项目的纽带作用，加快了重点项目推进，但同时也带来一些隐性风险，引起监管部门和商业银行的普遍关注。那么，政府融资平台到底有哪些隐性风险或潜在隐患？银行又应该采取什么样的措施加以防范？就此类问题本报记者与中国建设银行副行长兼首席风险官朱小黄先生进行了对话。

　　记者：如何看待这一轮政府投资拉动对经济增长的影响以及地方政府融资平台在其中发挥的作用？

　　朱小黄：去年四季度，面对经济急遽下滑的困难局面，党中央国务院果断决策，推出了“一揽子”经济刺激政策，目前效果已经显现出来。今年前三季度，投资对经济增长的贡献达到7.3个百分点，其中政府主导的基础设施建设投资占大头，增幅达52%。应该说，政府投资的拉动是去年以来“保增长、扩内需、调结构”，实现经济迅速企稳回升的最直接、最关键因素。这也充分表明了政府“有形之手”在市场波动情况下的重要作用。

　　在这一轮公共投资、大规模基础设施建设中，政府融资平台发挥了独特的作用。所以说“独特”，我认为，这体现了中国经济转轨时期的特色。政府融资平台的设立及运行模式固然受到诸多的质疑和批评，但客观来讲，在这非常时期和危机关头，其积极作用是要充分肯定的。

　　作为各地政府筹措资金、组织重大项目的重要窗口，政府融资平台在迅速贯彻落实中央和地方政府决策意图，组织实施重大投资项目的规划统筹、论证审批、资金调度、施工建设等方面扮演了重要角色，加快了4万亿元投资计划的推进进程，总的来看是功不可没。

　　记者：从目前情况来看，政府融资平台存在哪些隐性风险或潜在隐患？

　　朱小黄：目前政府融资平台遍地开花，经营范围已广泛介入到很多竞争性领域，其实质是财政职能的“越界”。在金融危机影响的非常时期，可作为权宜之计，但是从长远来看是不可持续的，有悖于市场经济运行规律，也不利于政府职能的转换和投资体制改革的深入。

　　一是资源配置行政化导致效率低下。从目前政府融资平台的运行来看，行政化色彩浓厚，政府决策取代市场机制，往往影响资源的科学有效配置。加之一些地方政府“GDP至上”的政策导向，资源配置很容易出现扭曲。种种迹象显示，低水平重复建设，高污染、高能耗项目等在一些局部又出现死灰复燃。危机和周期波动本来应该是调整结构、消化泡沫、吐故纳新的机会，但是由于违背市场内在规律的资源配置，一些旧的泡沫还没有消除，新的泡沫又开始滋生和积聚，为经济可持续发展埋下后患。

　　二是约束缺位容易导致风险失控。政府融资平台属于地方财政的延伸，但是融资平台资金属于预算外管理，游离于财政监督体系之外。由于缺乏必要的约束机制和透明度，很容易出现负债规模非理性膨胀。有的地方政府依托融资平台大肆举债，铺摊子、上项目，寅吃卯粮，提前“透支”了今后几十年的财政收入。一旦这些融资平台出现问题，最终还是要财政来兜底，由此很可能引发财政风险。另外，由于监督不到位、管理不规范，也很容易成为滋生腐败的温床。

　　三是对银行稳健运营带来负面影响。融资平台向银行大量举债，实质上是地方政府间接向银行巨额融资，将财政风险和银行风险紧密地捆绑在一起。由于地方政府主导的部分项目无法产生覆盖贷款本息的现金流，最终贷款还是要依赖财政来偿还，存在很大不确定性。而从法律角度来看，地方政府和财政是不具备贷款资格或担保资格的，所谓“承诺函”、“担保函”等严格来说并没有法律效力。另外，很多融资平台管理不规范、财务不透明、资金流向复杂，银行很难对其进行有效的风险评估和贷款监控。有的地方政府甚至把银行贷款资金用于弥补其他项目资本金缺口，将本应由投资人承担的风险转嫁到银行身上。

　　记者：针对政府融资平台存在的这些问题，应采取什么样的措施来解决？

　　朱小黄：对于政府融资平台要分类处理，因势利导。首先，在竞争性领域，对那些能够进行商业化运作、可以产生合理回报和现金流的项目，应该大力鼓励社会资本参与，通过股权转让、公开招标、合资合作等多种形式实现政府融资平台的逐步退出，例如房地产（包括保障性住房）、收费公路和桥梁等。另外像供水、供气、供热、污水处理、垃圾处置等经营性市政项目，只要条件成熟也都可以采取这种方式。对于部分投资回收期限长、有稳定现金流的基础设施项目，可以考虑引入资产证券化等创新模式，一方面有利于加快政府主导项目的资金回笼和滚动投资，另一方面也有利于更广泛地吸引民间资本参与。对于这类项目，银行可以根据商业化原则提供配套融资以及其他金融服务。

　　第二，对于融资平台所承担的那些无法产生合理回报和现金流的非经营性项目、公益性项目，资金来源不能依赖银行融资来解决，应该尽可能由地方政府通过发债等方式进行募集，并严格纳入预算管理。这种方式优点在于发行债券有严格的刚性约束和监督机制，可以避免地方政府负债的非理性扩张，并有助于推动建立内在自律机制———转轨时期地方政府在经济活动中的自律机制非常重要。另外，发债的方式也更加公开透明，可以避免出现寻租空间。

　　同时，对各级政府融资平台需要进行系统清理和规范。据不完全统计数据，目前全国约有3000多家各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。这些县区级融资平台良莠不齐，隐患很大，建议尽快进行清理和整合。

　　记者：建设银行是如何把好风险关的？信贷管理方面有哪些制度措施？

　　朱小黄：建设银行在基础设施信贷领域具有传统优势，对于政府融资平台贷款的把握也是比较审慎的。由于我们前期储备的项目比较充裕，因此在去年年底到今年年初经济处于最低谷的时候，以最快速度从储备库中挑选出好项目并投放了大量贷款。去年最后50天新增贷款1555亿元，今年前两个月新增贷款3582亿元，其中相当部分是基础设施项目。贷款迅速投放到位，帮助客户解决了燃眉之急，有力配合了各地“保增长、扩内需、调结构”相关政策措施的落实。今年3月份以后，我们根据监管部门要求以及对自身风险的判断，严格风险限额和底线要求，合理调控贷款投放节奏，有保有压，确保贷款增长与实体经济需求、银行风险管理能力相匹配，实现了信贷均衡投放、稳健发展，总体来看风险是可控的。

　　在政府融资平台授信方面，我们建立了一套比较完善的风险评价和信贷管理的制度、底线和标准。这里我择要做个介绍：一是在客户准入方面，我们实行名单制管理，重点选择地区金融生态环境好、资信状况良好、财政实力强的政府融资平台客户，县级（含地级市所辖区级）政府融资平台不予准入。同时对地方政府负债率、财政资金自给率等明确了底线要求，不符合标准的不予准入。二是在项目选择方面，重点关注第一还款来源，优先选择那些能产生经济效益、现金流可以覆盖贷款本息的基础设施项目；对于部分不具备充分现金流的项目，则要求通过抵押、质押、第三方保证等方式来缓释风险。同时，对项目资本金严格把关，确保项目信贷资金与项目资本金同比例到位。严格项目评估和管理，杜绝打捆贷款。三是在权限控制方面，将政府融资平台贷款发放的核准权上收总行，未经总行核准，各级审批部门一律不得受理。四是在贷款管理和风险监控方面，综合运用资金封闭管理、开立偿债资金专户、政府补贴资金专户等方式，监控项目贷款用途、掌握资金流向，确保还款来源到位，同时建立完善了贷款风险监测分析及防控应对机制等。

　　但是，要管控好贷款风险，既需要银行的审慎和自律，也需要各地政府和政府融资平台的审慎和自律。比如，一家银行根据融资平台的承债能力，在合理的风险限额范围内发放了一笔贷款，但是如果嗣后该融资平台客户又大肆扩张和举债，那么仅仅依靠单个银行的审慎控制显然是无济于事的。