聚焦煤炭行业重组：山西煤炭企业重组的得与失

　　■韩琪

　　山西是我国煤炭资源大省，也是全国最重要的能源基地之一，肩负着国家经济建设对煤炭需求的重要使命，长期以来为全国特别是东部沿海地区的经济发展提供了强大的能源支撑。

　　但长期以来，山西煤炭发展“多小散乱”的格局，制约着山西的经济社会发展。其实不止山西，全国各地，有煤炭资源处就有大大小小的煤窑。煤炭，这个古已有之的产业，既可以用最先进的设备和生产方式生产，也可以用最落后最原始的方法采掘。世界各煤炭生产大国，都经历了由散乱到集中的漫长过程。

　　从长远看，山西煤炭资源整合的举措符合世界煤炭产业的大趋势，也是实现我国煤炭工业可持续发展的必由之路。从我国煤炭产业的现状来看，集中度非常低。据中国煤炭科工集团总经理、煤炭科学研究总院原院长王金华提供的资料，现在全国有２万多个小煤矿，生产着２８亿吨的煤炭。而美国２００８年的产量是１０．６亿吨标准煤，相当于１３亿吨原煤，而矿井总数是１４５８座。我国年产上千万吨的矿井全国有２４座，山西仅有两座。山西的煤炭产量占到全国的１／４，大型矿井占的比重可谓微乎其微。所以说，加快煤炭资源整合和加大大型煤炭企业的建设力度，是大势所趋。

　　整顿山西煤炭产业的正面效应

　　第一，整合可以优化山西煤炭生产的产业结构，实现产业升级。煤炭发展“多小散乱”格局，一直是改革以来全国煤炭产业，尤其是山西煤炭产业的突出问题。上世纪９０年代，山西省“有水快流”，为了促进煤炭生产发展，放开竞争，在招商引资的旗号下，聚集了大量民间资本，以至于山西煤老板与温州炒房团一样，成为一个令全国人民瞩目的特殊群体。

　　煤炭资源是一种特殊的资源，大量资本涌入山西煤炭业，大大小小的开发商通过各种手段、途径，开矿挖矿，采富矿，弃贫矿，“多小散乱”带来恶性竞争、资源浪费严重、污染突出等一系列问题，层出不穷，积重难返。山西煤炭产业非如此强力整合不可能彻底改变局面。毫无疑问，整顿可有效实现煤炭产业的升级，促进煤炭工业可持续发展。

　　第二，“带血的煤炭”一直是山西煤炭生产为社会广为诟病的问题，安全问题始终是悬在山西煤矿从业人员和各级政府官员头上的达摩克利斯之剑，整合可以缓解矿难频发带来的威胁。虽然只要是以盈利为目标的企业，无论大小，无论国有还是非国有，都有可能为最大化自己的利润而尽量减少安全方面的投资以降低成本，从而埋下矿难的隐患，加大灾难发生的概率，但毕竟大企业会比小企业更关注长期的发展，也更有经济实力在安全设施方面进行投资。并且由于大企业数量相对较少，监管起来也比较容易。

　　相比之下，小企业更关注的是眼前利益，由于政策和经营风险的不确定性，小企业行为通常比较短期化，为了降低成本、增加利润，以尽快收回投资，在较短的期限内最大化自己的收益，他们一般是不大可能在安全方面进行大量投资的。因此一般而言，虽然大中小煤矿都会发生矿难，但小企业发生矿难的概率更大。所以，从理论上说，整合可以减少矿难的发生，因为整合的核心就是提高企业集中度，通过兼并联合，把小资本集中成大资本，小企业集中为大企业。

　　第三，整合在一定程度上也可以减少官员腐败的机会。在煤炭生产“多小散乱”的格局下，每一个小煤矿都是一块“唐僧肉”，对所有沾得上边沾不上边的各路神仙，企业都是要烧香打点的。监管成为了索贿受贿冠冕堂皇的借口，对腐败官员的治理陷入了法不责众的尴尬中。与其扬汤止沸，不如釜底抽薪。并不是说对大企业的监管就不会产生腐败，而是大企业毕竟数量有限，管理也要规范得多，向大企业堂而皇之索贿的难度也大得多。

　　整顿山西煤炭产业的负面效应

　　２００６年１２月１８日，国务院办公厅正式转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，此后，新一轮“国进民退”正式展开。在这份文件的基础上，国资委主任李荣融代表国资委提出对国有经济结构调整的最新部署：国有经济要对“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”保持绝对控制力，即在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业里，国有资本要保持“绝对控制力”。此次山西的煤炭企业整顿，可以看成是这一部署在煤炭产业中的具体落实。

　　山西此次煤炭产业整合，是一次利益的大调整。整合涉及到不同的利益主体，单纯依靠市场的手段协调解决难度很大，所以由政府出面，在政府的行政主导下展开。整合的实质是大进小退、优进劣退。由于这种整合不是市场力量作用的结果，又由于历史和政策的原因，煤炭生产的大企业多是国有企业，所以整合实际上是以国有大型煤炭企业为骨干，通过企业并购、协议转让、联合重组、控股参股等多种方式兼并重组中小煤炭企业的过程。这隐含着某种假定：国有企业在煤炭生产领域具有先天的优势，似乎可以“一大遮百丑”。

　　的确，煤炭行业作为资源类自然垄断行业，具备相当的规模效应。如果产能规模不够，那么不仅生产成本无法有效降低，同时也无法形成规模化抵御外部市场变化的能力。尤其是对于煤炭这样的上游能源行业，其受经济周期的影响十分明显，如果缺乏足够的市场集中度与产业规模，就无法抵御经济危机的冲击。并且如前所述，煤炭资源整合后，可能使安全和管理水平得到大的提升。但是，有以下几个问题值得我们进一步思考：

　　第一，当初进入煤炭产业的生产商，是以市场的方式进入的，按照当时的市价买下许多小煤矿的经营权。这种市场化受让矿权的方式与２００９年政府主导的煤炭资源整合迎面相撞。政府强制整合的行为和措施，是否违反《宪法》、《物权法》、《合同法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《公司法》以及《立法法》等相关法律规定？红头文件和法律孰大？撇开山西煤炭产业整合，我们不就事论事，政府究竟有多大的权限能在多大的范围内活动？政府活动有没有边界？如果煤炭产业出了问题政府就整合煤炭小企业，钢铁产业需要做大国有企业就强行兼并民营企业，那中国还是市场经济吗？尤其是在如此之短的时间里必须整合完毕，这是不是侵犯了被兼并煤矿企业的财产所有权，干涉了被指令作为兼并主体企业的经营自主权？

　　第二，凭什么认定国有企业就一定会比非国有企业能够节约资源、减少污染？大型开采对生态、环境、水资源、土地塌陷等方面的影响并不一定比小煤矿小。如果没有合理的制度安排，没有长期的开采协议保证，不论企业大小，也不论国有非国有，出现的问题会是一样的。比如你有一个３０万吨的民营煤矿，假如能够留给自己子孙后代，能通过长期协议有一个稳定的收入，你肯定会认真经营这个煤矿，想方设法使得资源能够优化配置。如果我只是一个国有煤矿的领导人，我只关心在我任内的产量和收入，那么节约资源、减少污染就不一定是我的目标函数了。以为国有企业接管民营小煤矿后就万事大吉，这是一厢情愿。

　　第三，是不是一定要采取行政整合的手段？是不是还有别的方法解开山西煤矿的死结？规定一定的产业门槛是必要的，如果法律上有明确规定，不用政府行政整合，市场经济自身也会发生兼并重组的行为。所以笔者认为，应该用法制的手段加强对企业的管理，要采用技术标准，从资源回采率、环境的保护和恢复、百万吨死亡率等方面，对企业提出明确要求，达不到要求的提出整改，整改不好的就关停。要有法可依，通过法制的手段推动，最终转变为自觉行为。同时在整合过程中，不论出身，整合主体应以优劣作为标准。就是要看其规模、机制、管理团队和企业文化的水平怎样。政府如果能够“一碗水端平”，提供同样的平台，真正好的民营企业是可以做大做强的。在资源整合中，政府更应该起到规则制订和裁判的作用，着力维持公平竞争环境和市场竞争秩序。

　　进一步说，在世界上大多数国家，国有企业都是在公共领域中活动、为公众利益服务的。大量有政府背景的国有企业在竞争性领域中过分活跃，一定会影响市场竞争的公平性。“国进民退”潜藏着很大的风险和危机。它强化了国有部门的行政性垄断，削弱了市场竞争的基础。在中国市场化改革尚未完成、市场基础尚未巩固的情况下，这一走向的发展有可能使中国偏离市场经济的轨道。

　　（作者单位：对外经济贸易大学经贸学院）