宏观税负水平与财政政策工具的选择

　　宏观税负水平与财政政策工具的选择

　　■胡锋

　　积极的财政政策是大多数国家应对目前这场金融危机的法宝。中国也不例外，但在财政政策工具的选择上，我国实际上采取了增加税费和扩大国债规模的手段。２００９年１—１０月，税收收入同比增长４．７％，但非税收入同比增长３３．８％，全年财政收入增速继续高于ＧＤＰ增速，宏观税负继续提高。税费的增加是否会削弱增发国债对经济复苏的刺激作用，进而破坏财政政策与货币政策、产业政策的协调性？这主要取决于宏观税负水平及结构是否合理。我国目前直接宏观税负偏高，转移宏观税负偏低，并且税负来源均不合理。为此，要严格规范非税收入，控制直接宏观税负规模。同时，推动隐性债务的显性化、显性债务的国债化，逐步提高转移宏观税负水平，以弥补直接宏观税负增速下降带来的收支缺口。

　　一、直接宏观税负和转移宏观税负

　　宏观税负一般是指一国或地区经济的税费负担水平，它反映了该区域内城乡居民税费负担的总体状况，可用政府收入占ＧＤＰ的比例衡量。政府收入有两大来源：一是当期税费收入，由当期的经济主体和居民直接承担，税费收入占ＧＤＰ的比重是直接宏观税负，它是我们经常所指的宏观税负。二是债务收入，主要用于弥补当期的财政赤字，债务收入占ＧＤＰ的比重就是转移宏观税负。

　　大多数发达国家的政府收入主要来源于税收，而目前我国政府收入不统一、不规范，财政收入仅占政府收入的６０％上下。收入来源的多样化，导致宏观税负口径的差异化。主要有：（１）税收占ＧＤＰ的比重。（２）财政收入占ＧＤＰ的比重，财政收入即为预算内收入。（３）预算内外收入占ＧＤＰ的比重。（４）政府总收入占ＧＤＰ的比重。政府总收入包括预算内收入、预算外收入、社会保险收入、国有企业收入（包括国有企业利润收入和国有资产转让收入）、土地出让收入、体制外收入（没有纳入预算内外管理的罚款收费）等。第４种是最大口径的宏观税负指标，它是最能真实地反映我国企业和居民负担水平的指标，本文采用该指标。

　　转移宏观税负是指当前经济主体把应承担的税费转移给下一期主体承担的部分，衡量的是政府收入来源的年度转移、代际转移的规模。国外的转移宏观税负主要通过发行国债来实现。我国除此之外，还通过隐性债务、透支赤字等方式把当期的税负转移给下一期、下一代。国外可用国债负担率衡量转移税负规模，我国应该用政府债务负担率来衡量。据我们测算，２００８年底，包括国债、国有经济债务、地方政府债务、养老保险债务等在内的政府债务余额２０．３万亿元，政府债务负担率６７．５％。其中，需未来直接偿还的债务１２．９万亿元，直接债务负担率４３％；需未来间接偿还的债务７．４万亿元，间接债务负担率２４．５％。２００８年底国债余额５．３万亿元，国债负担率１７．７％，占需直接偿还债务的４１．３％。

　　二、直接宏观税负结构

　　宏观税负结构，主要是指税负的来源。改革开放以来，我国的宏观税负结构有以下几个特点：（１）分税制改革之后，税收占ＧＤＰ的比重逐步提高，２００８年为１８．０３％，比１９９４年提高了７．４个百分点。（２）过去３０年里，财政收入占ＧＤＰ的比重呈“Ｖ”字型变化，从１９７８年的３１．１％，下降到最低谷１９９６年的１０．４％，之后不断上升，２００８年达到２０．４％。随着“费改税”力度加大，财政收入占ＧＤＰ比重与税收占ＧＤＰ比重之差趋于稳定。（３）１９９３年之前的一些年份，预算外收入超过预算内收入。比如，１９９２年预算外收入为３８５４．９亿元，比预算内收入多３７１．５亿元。此后，由于不断地把预算外收入调整为预算内收入，大部分年份预算外收入占ＧＤＰ的比重保持在４％以下，２００８年为２．３９％。尽管如此，在２００３年之前，预算外收入一直是政府收入的第二大来源。（４）从２０世纪９０年代开始，中国逐步探索社会化保险方式替代财政保险方式，社会保险收入占ＧＤＰ的比重持续增加，从１９９０年的１％提高到了２００８年的４．５６％。目前社会保险收入是政府收入的第二大来源。（５）从２００２年开始，土地出让收入快速增加，成为目前政府第三大收入来源。土地收入占ＧＤＰ的比重从２０００年的１．１８％，上升到２００８年的３．１９％。（６）制度外收入相对稳定。周天勇研究认为，２００４年没有进入预算外管理的各种收费和罚款为３０００亿元左右，它相当于同年预算外收入的６３．８％和非税收入的４３．３％。我们假定制度外收入是政府非税收入的一半，１９９４年以来，体制外收入占ＧＤＰ的比重在２％—３％之间。

　　三、宏观税负的特点

　　从两种税负结构看，转移税负比例偏低。欧盟债务负担率的安全线为６０％，２００８年美国国债负担率在８５％左右，２００９年将进一步提高。与此相比，中国债务负担率明显偏低。我国财政赤字率、债务率均控制在较低的水平，但不规范收费、土地出让收入、各种隐性债务给经济发展带来的危害，远远大于把赤字率控制在较低水平带来的所谓财政安全收益。

　　从绝对值来看，目前最大口径的直接宏观税负不仅低于发达国家平均水平，而且低于发展中国家平均水平。国际货币基金组织公布的数据显示，２００６年５１个统计在内的国家的财政收入占ＧＤＰ的比重平均水平为４０．６％，２１个工业化国家的平均水平为４５．３％，３０个发展中国家的平均水平为３５．９％。而中国２００７年国家收入占ＧＤＰ的比重为３３．９％。

　　从相对值看，我国直接宏观税负并不低。（１）纵向看，１９９５年以来，直接宏观税负呈现明显上升趋势，年均提高１．２个百分点。（２）横向看，与工业化国家相比，我国公共服务覆盖范围较小和供给水平较低。其他国家用４０％的ＧＤＰ为８０％以上的人口提供公共服务，而我国用３０％的ＧＤＰ仅为２０％的人口提供公共服务。

　　四、财政政策工具的调整

　　在现有宏观税负水平和结构的约束下，为应对金融危机以及保持经济社会可持续发展，建议对当前及今后一个时期财政政策工具做出以下调整：

　　一是严格控制直接税负水平，提高转移税负水平。直接税负水平按照过去１０多年增速增长是不可持续的，继续提高直接税负会伤害经济增长和扩大就业。控制直接税负增长带来的支出缺口，要依靠增加转移税负规模来弥补。未来３０年，最大口径的直接税负的警戒线设定在４０％。转移税负的安全线，即总的债务负担率的安全线可设定为８０％。

　　二是逐步优化转移税负的结构。按照隐性债务显性化、显性债务国债化的思路，减少隐性债务。要提高国债负担率，减少其他直接偿还和间接偿还的债务负担率。从现在到２０１５年，国债负担率从目前的１８％提高到３０％，其他直接债务负担率从目前的２５％减少到２０％以内，间接债务负担率从目前２５％减少到２０％，总的债务负担率控制在７０％以内。２０１６—２０２０年期间，国债负担率提高到４５％，其他直接债务负担率降低到１５％以内，间接债务负担率下降到１５％，总的债务负担率控制在７５％以内。到２０３０年，国债负担率提高到６０％，其他直接债务负担率下降到１０％以内，间接债务负担率下降到１０％，总的债务负担率控制在８０％以内。

　　三是优化政府收入结构，严格税收收入，清理非税收入。要逐步把政府所有收入纳入预算内管理，接受人大和公众的监督。取缔不合理的体制外收费罚款。按照新旧区别对待原则，开征房产税，减少地方政府对土地出让金的过度依赖，促进土地增值收益在政府、农民、开发商之间的合理分配。推进“费改税”，规范社会保险收入。加强税收征管，避免税收流失。

　　（作者系北京科技大学博士研究生，现供职于中国保监会政策研究室，本文观点不代表作者所在单位）