来源：经济观察报
作者：胡蓉萍
在经历了一年商业化转型之后，运行了15年的中国最大债券银行——国家开发银行 （下称国开行）正面临着债信瓶颈和数亿元本息偿还压力。
本报获悉，国开行已经建议有关部门延长其转型过渡期，同时早日明确其债信问题，有关部门也已在包括债信问题等方面采取了相应
国开债失宠
2007年初，中央经济工作会议宣布国开行商业化改制方向之后，国开债原先享有的隐形国家担保将会失去，从而影响到开行债的信用等级和商业银行资本充足率计算中的风险权重设定。
对此，债券市场投资者“以脚投票”，2007年第一期国开金融债发行近乎流标，收益率较正常水平上升了40个BP。此前，四大国有银行每年承销开行债的比例均保持在40%左右，但2007年中央经济工作会议之后，承销比例大幅下降，当年为29.14%，2008年改制方向明确后，更是降到13.86%的新低。
2008年12月16日国开行股份公司挂牌，银监会有关领导表示，该公司成立前发行的人民币债券风险权重为0%，直至债券到期；股份公司成立后发行的人民币债券，在2010年底以前风险权重为0%，但并未明确新债券风险权重为0%是否也可以持续至债券到期。
一些机构开始将开行债作为商业银行债券相当的信用产品来对待。
根据银行、保险和基金等机构投资者投资商业银行债券的规定，假如开行被明确过渡期之后不属于国家债券，那么按每年开行债券存量新增4000亿来计算，即使所有商业银行均依照15%、保险机构按10%的上限对开行授信，2年左右将用尽其全部授信规模。
这一问题在2009年4月暂时缓解，先是国开行召集机构投资者在金融街洲际酒店开了个债信问题研讨会，银监会相关领导在会上口头做了表态。接着国开行获得盼望已久的银监会书面批复，同意国开行在2010年末前发行的人民币债券风险权重确定为0%，直到债券到期。
至于国开行2010年后发行债券的风险权重，银监会表示会在2010年的适当时间予以研究确定。
此后，四大行2009年承销比例因此略有回升，达到了19%，但与之前相比，依然有巨大差距。
同时，由于开行债券性质定位不明确和其2010年以后风险权重政策的真空导致其筹资成本不断攀升，各类投资机构对开行债的授信总额显著下降。
由于难以对国开行债券定性，在风险权重保持为零的情况下，市场对开行债的收益率要求已经开始上升，相比农发行、进出口银行同种类型债券，国开行要高约10个BP。同时，与改制前相比，开行债的单期认购倍数也明显下降，2倍以上认购的情况变得罕见，多数是幸免于流标的“擦边球”。
自2008年12月国开行明确改制以来，国开行债券发行一直面临着债信变化、债券供应剧增和通胀预期上升的不利局面。整个2009年，国开行一直在为此前的商业化冲动付出高昂的融资成本代价，债券发行多次几近流标。
付息高峰来临
国开行的新压力已经不仅仅在发行债券上了，更在于其还本付息高峰期的来临。
2009年12月17日的新国开债发行结束后，国开债累计发行量突破5万亿元，市场存量达到3.2万亿元。根据Wind资讯，在不考虑新发债券的情况下，未来5年国开行人民币债券需要偿还的本金总量为1.8万亿，付息总量接近6000亿元，存在2.4万亿元的巨量资金需求。而按照国务院的要求，开行改革后的资金来源仍以发行金融债券为主。因此，无论是还本付息还是今后的资金来源，都依然依赖于发行金融债券。
“如果没有其他稳定和充足的资金来源，国开行将无法正常经营”，国开行资金局一位负责人表示。据测算，假如国开债按照商业银行债来监管，开行债的风险权重由0%上升到与一般商业银行相同的20%，商业银行每年需再占用资本约450亿元，并且受到集中度的限制，目前持有国开行75%的商业银行将无余力购买新债，2年左右其发债空间将消耗殆尽。
国开行的重要地位让这种风险更引人瞩目。作为中国继财政部之后的第二大债券发行体，国开行每年新债发行量占整个债券市场新发行量的15%左右，3.2万亿元的存量占整个中国债券市场的近四分之一。新债成本的上升，将造成老债券贬值，引起连锁反应。其市值每下降1%，都将使投资者遭受320亿浮亏，可能带动整个债券市场的下跌。
“国开债对中国债券市场和金融体系意义重大。”中央国债登记结算公司一位专业人士如此评价。建行金融市场部一位负责人则表示国开行引领了中国债券市场的几乎每一次创新。它建立了期限结构完整的收益率曲线，推动了银行间市场建设，为之提供了全系列的产品，同时引入了证券化理念，打通了企业融资和直接融资的通道。
“如果开行金融债的债信问题不能得到解决，那么开行筹资渠道基本上被堵死，我们多年来优质经营的基础将发生动摇，有可能导致资产质量全面恶化，为开行改革增加难度。”一位在国开行资金局工作多年的员工担忧。
但对于开行一旦出现支付困难，会不会波及整个金融系统风险，某四大行金融市场部负责人表示对此并不担心，他认为肯定会采取新老划断的原则，以前所持有的开行债“国家肯定得担着”，改制之后政策模糊时的风险则要各家机构自己判断了。
商业化改制之争
国开行似乎也从越来越高的筹资成本中认识到了商业化带来的“代价”，正在通过各种渠道向有关部门建议借鉴国际经验，尽量保留国开行的国家信用，延长转型过渡期。
本报获悉，国开行希望有关部门全面明确开行的债信政策，要求明确开行债券仍然属于国家债券，银监会、保监会、证监会以及其他部门对于国家债券或政策性银行债券的有关规定仍然适用于国开债，明确商业银行投资国开行金融债可以不受授信集中度限制，自行确定授信总量，要求继续保持开行债0%的风险权重，明确对开行金融债的发行业务监管标准，参照政策性银行债执行，与存款类银行实行区别监管。
但财政部一位官员认为，解决这些问题，不是说国开行到底是政策性银行还是商业性银行，有没有国家信用，关键是国开行的商业化运作是否成熟了，大家就相信，就能买它的债。
“国开行肩负的政策性银行使命并没有终结，国开行彻底转向商业化，不符合当前国情需要。”一位不愿意透露姓名的监管层人士表示。
一位参与国开行改革方案设计的人士表示，国开行的改革只是运行效率的提高，开行服务于国家战略发展的目标不变，开行信贷投向的政策性不变，开行中长期、批发性的特色不变，开行“债券银行”的本质不变。
“从中国的金融生态和开行的特点来看，开行应该依然是一家区别于其他存款类银行的，以中长期信贷业务为主的债券银行”，中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇表示。
高坚则在一次研讨会上表示：“我国并不缺乏大型存款类商业银行，缺乏的是差异化的中长期银行。”
但上述财政部官员则认为国开行已经商业化了，无法再走回头路了，今后的政策性业务有可能会以招标的形式委托给金融机构，“有债信并不代表其是政策性的”。不过上述官员同样承认，由于金融危机的特殊时期，可以延长其过渡期，“但肯定不会有七八年那么长”。
政策性金融机构改革是一个世界性难题，目前为止尚未见到商业化成功的案例，不过其改革和改制将具有长期性则是国际公认的。日本于2007年通过立法确定对日本政策投资银行实施民营化改革。但在本次金融危机中，为了提高日本政策投资银行对经济的稳定作用，日本政府通过了改革法案的修正案，将改革目标的实现期限从原来的2015年推迟到2019年，并对该行追加了资本金投资。
截至三季度末，开发银行资产余额4.12万亿元，本外币贷款余额3.48万亿元。不良资产率和不良贷款率分别为0.78%和0.8%，资产减值准备对不良资产覆盖率338%，前三个季度实现净利润230亿元。
尽管从纵向来看，国开行的贷款发放、余额增长、评审承诺均创其历史最高水平，但其最大中长期信贷银行的地位正在受到工行的挑战，一度荣登最大外汇贷款银行宝座之后又在短时间内被中行赶超。
在穆迪、标普、惠誉等三家国际评级机构的最新评级中，国开行依然保持着与中国主权相同的信用评级。但本报联系到的银监会和人民银行相关负责人均表示，开行的债信问题将在2010年给出定论，“目前还没决定”。与此同时，多位监管层人士向本报表达了“在政策性金融依然缺位的特殊历史时期，再给国开行一点时间，政策性金融体系迫切需要权威规范的制度安排”的“个人观点”。
在这个关键的时间点，国开行债券的信用和风险权重变化，其实更多反映市场对国开行改革推进程度的预判。而尽早明确其债信，或许能避免将来可能形成的倒逼机制。
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