来源：《中国改革》-财新网
作者：王雍君
将初步生根的草根式民主参与融入基层预算过程，具有继续推动和不断完善的内在逻辑与客观基础
《中国改革》 王雍君
上20世纪80年代以来，中国在基层辖区推动了一系列旨在加强公民参与和民主治理的变革。为实现城乡居民享有平等选举权，今年全国人大会议修订
尽管如此，许多国家（尤其是发达国家）那种活跃的、制度化的公民参与，在中国基层预算过程中远未得以发展。以至于长期以来，基层治理结构中排斥公民参与的内在弱点不仅未能得到矫正，反而随时间推移而逐步强化。
在此情况下，基层预算资源背离地方民众偏好的扭曲性配置，以及浪费和腐败的风险与日俱增，基层治理结构的变革将难有实质成果，“三农”和民生问题亦将越发难以解决。
鉴于中国基层辖区为70%左右的人口提供了高达70%左右的基本公共服务，但基层辖区占总“财政蛋糕”的份额不到四分之一。可以理解学界加强基层财政、使其财权和事权相匹配的呼吁。但中国的基层预算改革，需要同时在另一方向上加以推动，即致力将制度化的公民参与和话语权机制融入预算过程的主要阶段，以此加强预算过程的代表性和回应性，此为当务之急。
公民参与预算过程的意义
参与是指一种话语权机制，目的在于通过参与促进话语权表达，加强政府对公民的受托责任和服务交付，强调把参与作为在治理过程中加强边缘化（弱势）群体能力和作用的方法。这些群体很难在较高层级的治理结构中表达其话语权，但有更多机会表达和影响基层治理结构及决策。基层治理结构也更容易对话语权表达做出适当回应，这种良性互动有助于改进服务交付绩效和促进受托责任。
在中国，基层辖区在服务交付方面扮演了关键性角色，负责向当地民众提供包括供水、垃圾收集与处理、消防、卫生在内的几乎所有核心服务。这类服务具有高度可见性，交付绩效相对容易计量，对当地经济社会发展和民众生活至关紧要。
更一般地讲，基层辖区服务交付的数量、质量、成本、位置、可得性和及时性，在很大程度上决定了作为一个整体的公共部门的服务交付质量。由于贴近公民以及在服务交付方面具有更强的可观察性和可计量性，指向回应性的治理结构更有可能在基层得到发展。
回应性的前提条件之一是公民对预算过程的参与。预算过程可以看作是一个投入资源以向公民交付服务（产出）的过程，包括预算草案准备、审查、辩论、批准、执行、监督以及评估审计等主要阶段。服务交付是通过预算执行达成的，服务交付体制因而与预算过程紧密相连。
如果预算改革与服务交付改革相脱节，那么，预算改革就难以惠及公民，很容易演变为官僚式的内部作业。
另一方面，如果没有预算改革的支持，服务交付体制改革也就失去了最主要的依托。如果改革的根本目标锁定为改进服务交付，在公共预算和服务供应体制的改革中充分融入公民导向和回应性原则至关紧要。
参与和回应机制的缺失
在参与和回应性机制设计适当并正常运转时，公民将有较强意愿了解政府在做什么和做得如何。激发这种初始的参与意愿在基层辖区较易进行。
然而，当前中国基层辖区的预算和财务管理过程中限制了公民参与和回应性，从而限制了公民为改进服务交付、形成代表（利益代言人）和寻求救济做出贡献的能力。
代表性非常重要。公民期待在预算过程和政治程序中形成自己的利益代言人。基层辖区中这种愿望更为强烈。当公民发现服务交付不能令其满意时，或者他们的合法权益受到侵害而得不到保护时，他们应该有适当的渠道寻求救济（补偿）。这些都是公民参与和回应性原则的内在要求。
在当前基层治理结构中，乡镇党委、政府和人大（尤其是党委）集中了最重要的权力，在决策形成、制定和实施中处于支配性地位，并受上级党委、政府和人大的绝对领导；相反，村民委员会的权力相当有限，在很多具体事务和重要决策中不得不听命于党委和政府。由此产生两个相互关联的主要问题：代表性和参与。代表性问题关注谁真正代表村民的偏好和利益，是正式结构还是非正式结构（村民委员会），当正式结构或非正式不能有效地表达村民话语权时，随之而来的就是参与：什么样的机制和需要什么样的改革，才能有效改进村民对地方预算决策过程参与？
就正式结构而言，代表性在原则和法律上通过乡镇人民代表大会得到保证。现行法律规定乡镇人大代表由选民直接选举产生，这意味着其权力直接来自基层选民。但在现实世界中，情况完全不同。
乡镇党委对人大事务（包括选举）的普遍干预、必须执行上级人大其及常委会的决定和命令，以及在组织、成员素质与组成等方面存在的问题，导致乡镇人大无法独立有效地行使其职权，乡镇党委及上级党委成为乡镇人大“最现实的权力来源”。类似的情形也发生在乡镇党委与乡镇政府之间的关系中，党委几乎包揽了乡镇一切事务的行政决策权和部分重要的行政执行权，乡镇政府反而成为了乡镇党委的附属机构。概言之，正式结构中的“乡镇干部”（政治代表和公仆）将党和国家的意识形态作为其合法权力的惟一来源，他们效忠的不是社区而是党和国家，因而并非村民利益的代言人，而是党和国家在农村的代表人。
在现行基层公共服务体制下，公民只是被动地“等候”公共部门的服务交付，服务交付的数量、质量、时间等完全由公共部门决定，公民只是服务的被动接受者。由于服务交付决策制定主要反映政府的政策偏好和行政部门的意志，而不是来自外部公民的需求和利益，因此很少具有回应性。
改进服务交付，要求改革者致力促进公民话语权在预算过程中的表达，并对预算过程施加积极影响。公民参与的直接目的也在于此。各种类型的参与机制，包括公共会议、公共听证、选举、服务（绩效）调查和参与式预算，都有助于促进话语权的表达。预算过程的话语权表达是否以及在何种程度上改进服务交付，主要取决于公共官员的回应性。如果没有回应，话语权表达即便十分通畅、清晰、及时和有力，也可能无法对预算资源配置决策和服务交付绩效施加任何积极的影响。
“公民参与—话语权表达—回应性”作为一个完整的链条，只有充分融入预算过程时，才会有效。
指向公民参与的基层预算改革
预算是投入公共资源、促进服务交付，以满足公民偏好和需求的公共选择过程。如果要求预算（进而政府）以公民利益为导向，那么，公民参与应在预算过程的早期阶段（预算草案形成、辩论和审查）即应加以考虑，参与机制应融入预算过程的所有阶段，包括执行、评估和报告阶段。为建立参与功能，基层预算的构造（再造）应满足以下四个基本条件：
—预算数据必须以对公民有意义的方式分类。
这一分类必须以规划为基础。规划是指旨在达成同一目标的若干活动的集合。公共服务（例如儿童保健服务）通过特定规划（儿童保健规划）被交付给服务接受者（家庭）或使用者（儿童）。“规划”比“工程”概念更宽泛。每个特定规划需要分解为若干活动。举例来说，儿童保健规划可以设计为包括“开发儿童营养品”“建立儿童保健中心”等若干活动。
每项特定活动需要建立用于计量绩效的指标，包括产出和成果。每项产出需要核算成本，这通常要求在公共部门引入成本会计技术，尤其是作业成本法。中国各级政府目前都很难具备这方面的技术能力。但在地方尤其是基层辖区，计量服务交付的产出和成果通常并不存在特别的技术难题。因为基层公共服务具有高度的可观察性和可计量性，地方民众对其数量、质量、类别、位置、及时性和可获性等具有相当高的感知度。
—预算应以贴近公民的方式准备。
预算的准备是预算过程的第一个阶段，也是最重要的阶段，通常从预算管理部门发布预算指南开始，到形成预算草案提交立法机关审批为止。这个过程需要做出资源如何在各个可能的用途上分配的决策。在民主社会中，预算资源配置决策的适当基础是公民偏好，公民偏好通过话语权表达。
当预算以排斥或以妨碍公民参与的方式准备时，预算资源配置决策就很难恰当地反映公民偏好。“贴近公民”要求公民的声音，在预算准备过程中能清晰有力地表达，以此影响决策制定和最终的服务交付。 —预算必须清晰地界定官员的个人责任。
谁对什么负责？真正公民导向（公民参与和以绩效为基础）的预算，要求预算文件清楚地表达个人责任，而不是笼统的集体责任。政府对服务交付绩效负责，实际上意味着“没有任何特定的官员对特定服务交付负责”。在这样的体制中，受托责任（问责制）将完全落空。这在很大程度上就是当前中国各级政府预算模式的真实写照。
预算文件不能告诉公民“谁对什么负责”，因此公民几乎不可能借助预算文件进入问责过程，而官员也不可能感受到公民对服务不满的压力。由于贴近公民带来的可计量性和可观察性优势，农村发展预算报告可以、也应该包括地方官员个人责任的清晰信息。借助这些信息，公民能够追踪绩效不佳的特定服务交付的责任官员。这种机制具有影响到改进地方官员行为与激励的极大潜力。
—预算必须清晰地报告关键信息。
公民需要了解以下基本的预算问题：政府拿了多少钱？花了多少钱？这些钱用于哪些特定规划上？这些规划产生的服务交付绩效如何？在预算文件没有完整清晰地报告公民关注的所有信息时，预算过程的公民参与因信息障碍受到妨碍。对公民负责的基本要求是预算文件公布所有公民关切的预算信息。
当收入或支出被隐藏起来不予报告时，或者对收入和支出全面清晰地加以报告、但支出绩效信息十分欠缺时，受托责任（问责制）将不能通过预算文件得到有效支持。与特定规划相关的服务交付绩效信息，对于基层辖区和地方公民尤其具有意义。
赋权公民：预算提案与记录
融入公民参与和绩效导向的基层预算，只有在预算过程的各个阶段形成制度化的机制后才会有效。其中特别重要的是在预算过程的准备赋予公民、公民代表和公民团体的预算提案权，以确保在基层（部门）预算中，至少有一部分规划、工程和服务（产出）的需求与建议由公民提出，反映基层民众的偏好和需求。基层的部门预算文件，应以适当的制式记录和披露这些预算提案。
虽然预算过程各个阶段的公民参与和话语权表达都很重要，但最重要的是在预算准备阶段，即预算资源配置决策的形成和制定阶段，公民最关切的那些公共服务与设施的需求，必须由公民直接提出，或由地方公民的代表、团体（例如现行农村治理结构中的村民委员会）提出。这是确保预算反映公民偏好最为关键的一个环节。公民关切、可计量和可观察的结合，意味着这些预算提案一旦进入预算过程并最终采纳和执行，公民也有机会和激励参与到预算过程的执行、监督和评估阶段。
在预算文件（包括预决算报告、融入公民参与的绩效评估报告）中披露这些公民关切的信息，具有发展为适当的激励和压力机制的潜力，此类制式预算文件本身就向地方官员和支出机构传递了公民的关切。在包含有“谁对什么负责”的受托责任（问责制）框架下，公民关切（包括抱怨）将形成对特定官员和机构的压力，使其不至于掉以轻心。
现行预算文件几乎不包含公民关切的信息，预算的“语言”和制式（条目导向）也使得普通公民望而却步，因而既不能引起形成对官员和机构的外部压力，也不能引起公民的关注。现行预算文件如同预算过程一样，倾向于妨碍而不是促进公民参与和结果导向。
公民的预算提案应形成相对标准化的制式。标准制式的开发可以由基层辖区（县级财政部门）承担。在技术上并不存在任何特定的困难。预算提案中应包括：特定规划或工程（道路建设）、产出类别（扩展A区街道）、产出目标（例如五一前完成通向学校的10公里道路）、预计的成本水平（每公里5万元）、质量要求（水泥、双车道、三级公路）以及对支出部门（道路管理部门）的预算支出建议数。另外，公布对这些绩效负责的政府官员也是必要的。
作为通过预算改革提升治理能力的极为重要的组成部分，中国需要在基层辖区大力推动公民参与导向、制度化的预算改革，并找出改进参与的方法，比如降低参与成本和使参与者受益更多，确保在参与导向的预算框架下通力合作，以提高地方民主的质量和治理绩效。
致力建立适当的法律基础，包括修订预算法，上级政府为参与性预算提供必要的财力和指导，协调纵向控制（条条）与地方自主管理（块块）间的内在冲突，以此形成支持性的财务和政治环境极为重要。这些问题虽然短期内很难全盘解决，但长远看，将已经初步生根的草根式民主参与概念融入基层预算过程，具有继续推动和不断完善的内在逻辑与客观基础。
王雍君为中央财经大学财经研究院院长、教授
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