魏加宁:银行40%新增贷款流向了地方政府投融资平台

　　当前，全球金融市场的重心和格局正在发生变化，中国的金融改革也已经步入“深水区”。5月9日，国务院发展研究中心金融所主办的第六届中国金融改革高层论坛举行，众多经济学家就金融改革问题展开精彩论述。以下是搜狐财经的现场报道：

　　国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁：

　　现在确实到了金融改革和财税体制改革结合起来同步配套改革的非常重要的时间。为什么说要财政改革和金融改革配套呢？一个很重要的理由，就是现在矛盾的主要焦点聚集在了地方政府的投资平台。我认为地方政府投资平台的问题看似一个很小的问题，实际上它包含了中央与地方的关系，也包含了金融与财税的关系，所以我认为这个问题是非常值得探讨的。我们觉得有很多问题现在还没有讨论清楚，一会儿我会提出来和大家一起讨论。

　　近年来各地方政府为了促进当地的地方应该发展，推进城市化进程，不断地通过设立各种投融资平台的方式从银行贷款融资，主要用于城市基础设施方面。尤其在2009年在刺激经济政策的过程中，大量的银行新增贷款流向了地方政府的投融资平台。并且有关风险也引起了有关部门和专家学者高度的关注。

　　我想讲的内容包括几个方面：

　　第一，地方政府投融资平台的形成与现状。

　　第二，地方政府投融资平台蕴藏的风险。

　　第三，风险形成的原因。

　　第四，如何防范地方政府投融资平台的思路。

　　分税制致地方政府财力紧张 隐性债上升

　　第一部分，关于地方政府投融资平台的形成与现状。94年实行分税制改革以来，基本上实现了改革的预期目标。中央财政所占比重逐步提高，大方向是正确的，我们是充分肯定的。在分税制改革的时候，我们当初是先分了财权，但是没有清楚的界定事权。这是因为客观原因，当时时间比较紧，分税制改革比较紧，由于一些客观原因，所以当时没有来得及分事权。于是在实施过程中就出现了一个现象，一方面是财权层层上收，财权重心上移。事权层层下放，重心下移。导致地方政府尤其是基层政府财力紧张。地方政府隐性的债务不断增长。刚才贾所长介绍了94年《预算法》是不允许地方政府发债的。国务院规定的除外。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推进城市化建设，一些地方政府进行了投融资体系的创新和探索。将原来财政拨款的项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。

　　有关地方政府平台，有很多说法，一般来讲它的定义是指地方政府发起设立、通过划拨土地不动产、股权、管理资产来组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业和企业集团。融到的资金一般用于投入基础设施建设、公共事业领域。

　　银行40%的新增贷款流向了地方政府投融资平台

　　关于它的分类，大体上有几个：企业法人、事业法人，它的功能有经营性的平台，也有融资性的平台。它的融资方式主要以银行贷款为主，有银信合作、银行理财、证信合作等方式。

　　从它的发展历程来看，我们回顾一下大体上有几个阶段：第一，粗犷探索阶段。92年到97年，最早成立投融资平台是上海，上海组建了投资开发总公司。第二阶段是推广和融合阶段，98年到08年，94年成立了国开行等政策性银行。98年安徽芜湖与国家开发银行签订了第一单有关的贷款适宜。02年以后，重庆市政府建立了八大投，而且出了书。他们宣传也做得很好。重庆的八大投也得到了开行的支持，世行也开过这方面的研讨会，给予了肯定。各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。到了09年，进入了高速发展的阶段。由于实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用凸显出来了。09年3月份人民银行与银监会联合发布了关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见。这里面提到支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具。拓宽地方政府投资项目的配套资金、融资渠道。就是这个时期，大量的地方政府投融资平台遍地开花、势如破竹。

　　最新的变化，我们去年从年初的时候就开始了一个课题，关于地方政府的基础设施融资的课题，是我们中心计经部的一个课题，后来由我们负责地方平台的研究，我带队到一些地方调研，跑了几个省。我们调研的过程中以各类平台、与地方政府发改委、国资委、财政局、金融办进行了座谈，与政策性银行、商业银行、地方银行进行了座谈，与人民银行的分支机构、银监会分支机构与地方研究机构专家学者进行座谈，一共举行了数十场座谈，发现了一些新的变化。大概是这样一个情况，过去一级政府顶多有两三家、三四家平台。现在有的一级政府有十几家平台。全国各级政府现在共有各类投融资平台三千八百多家。过去地方政府的投融资平台大多集中在省一级或者是地级市。到了09年我们调研的时候发现，县级市甚至区县都有平台的存在。而且据有关部门统计，有大概70%的地方平台是集中在区县。另外一个变化，过去贷款给平台的主要是国家开发银行一家，当时的情况是地方政府求银行，是贷方市场。09年各家商业银行蜂拥而至，变成了银行求地方政府了。我们在上半年的调研中发现，在年初这几个月的新增贷款里面，有一些地方，有一些银行新增的贷款有40%的地方贷款流向了地方政府的投融资平台。据一些数据显示，平台的负债规模增长得非常快。据中金公司的研究报告，09年末地方政府融资额是7.2万亿。预计到2011年后续贷款将有两到三万亿，到2011年底将有可能达到十万亿。相当于GDP的三分之一，外汇储备的70%。作为地方平台重要融资渠道的城投债，因为这不是主要的情况，在这里不展开了。

　　前两天我们和日本专家座谈的时候，日本专家认为中国这个情况发现得比日本早。日本的情况开始是迅速发展，等到泡沫破灭以后，大量的银行贷款坏账以后，后来才发现这个问题，介入起来比较困难了。他们认为中国的这个问题发现得比较早。根据现在看到的情况，财经杂志在09年6月8号有一篇文章叫《地方政府融资的皇冠》，专门介绍了这方面的情况。我们的课题组也是从6月份不断的发出预警，对这个平台提出警报。包括在去年的6月份财经新闻的一次中小企业研讨会上。当时提出来新增贷款相当一部分流向了地方政府融资平台。但是中小企业融资还仍然是比较困难。另外，在6月20号的重庆40人论坛上我也提出了这个事情。6月27号的宁波北京国际金融论坛上我也提出了。在宏观经济学会座谈会上我们也提出来地方政府融资平台贷款过快的事情应该引起注意。也写了有关的报告。

　　我们在调研过程中也接触了人民银行和银监会的分支机构，他们也做出了统计调研。国务院有关会议，经济工作会议都提出来了贷款的不合理问题，提出来要规范地方政府的担保资费等等。2010年以来，我们注意到，1月份的国务院第四次全体会议上，温家宝总理讲要尽快制订地方融资平台的措施，包括潜在的财政风险。财政部也宣布地方政府和地方人大的担保函无效。省政府也提出来要把地方政府的投融资平台的审定作为今年工作重点。银监会也提出来要对今年新增贷款严格控制。对于无资金本仅靠财政担保的项目停止授信。银监会要求商业银行坚决执行贷款三查，贷款前调查、贷中审查、贷后检查。

　　总之，这个事情已经引起国务院领导和中央有关部门的高度重视。最近一段时期，媒体也开始非常重视这个问题，尤其是房地产价格调整之后，一些人担心这会影响到地方政府的土地财政，进而可能引爆地方政府投融资平台的风险。这是一个基本的情况。根据我们的研究，我们认为地方政府投融资潜在的问题和风险。一个问题是小马拉大车，自身负债率过高。另一方面，地方政府投融资平台存在资本金不足，或者资本金不市，以及抽逃资本金的现象。甚至有一些地方政府采取各种变通的手段。

　　地方政府投融资平台蕴藏的风险

　　（一）平台的治理结构不健全 高管中官员居多

　　平台的治理结构不健全，高管中官员居多。目前一些地方政府投融资平台的法人治理结构不健全，缺乏严格的管理规范。尤其是平台的高管人员，大多是由原政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验风险防范的尝试。因此在投融资的过程中往往容易发生重大的失误。

　　再一个问题是担保程度不规范，对土地升值依赖过大。地方平台在融资的过程中常常依靠地方财政储具便担保或者由当地人大出具安慰函，才能够从银行获得贷款。而地方的财政变相担保或者是当地人大的安慰函又是建立在对土地价格上涨的预期的基础上。如果土地价格上涨，土地顺利出让，而且价格比较高的话，地方政府就可以得到丰厚的土地出让金，顺利的偿还贷款。如果地价下跌，土地出让困难，一旦平台还款发生困难，地方政府就必须动用其他的手段。

　　（二）部分项目效率不高 偿债责任主体不明确

　　另外一个问题是部分项目效率不高，偿债责任主体不是很明确。对所投的项目缺乏严格科学的项目论证，容易造成资金使用上的浪费，导致平台的效率低下，投入产出效率过低。由于平台债务偿还的主体和投资失误的责任主体都不是十分的明确，一旦还款平台发生困难，地方政府会不会出面偿债，对于银行和投资者都不是十分的肯定。再加上一些平台公司项目过多，地方政府的担保或承诺往往是重复运用，因此对地方平台的担保和承诺实际上是有名无实的。一旦平台还贷发生困难，其背后的地方政府没有能力替这个平台还债的。

　　（三）多头借款 违规挪用

　　再一个存在的问题，是多头借款，违规挪用。由于城市基础设施项目建设一般所需要的资金比较大，因此地方政府往往需要从多家银行分别贷款，有一些平台把分别借来的贷款放在一个统一的资金池里，再根据不同的项目进度的情况，随时的再提取，这样做，虽然方便了平台自己的资金使用。但是却给贷款银行带来了比较大的风险。贷款银行无法对贷款资金的使用进行有效的监控。无法防范信贷资金被违规挪用的风险。银行没有办法追踪他的贷款去向。

　　（四）银行短存长贷 投融资平台短借长投

　　还有一个问题，要么银行短存长贷，要么平台短借长投。最初这个事情是国家开发银行做，他还有一些道理，因为他的资金来源是发债，他的期限比较长。去年的商业银行蜂拥而至，问题就出来了。要么商业银行可能出现短存长贷的现象。再一种情况，要么就是这些平台的短借长投。通过不断的短期贷款来进行长期项目的投资。就容易出现期限错位。另外，由于目前地方政府投融资平台融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面把握，有的地方银行自己都不完全清楚自己下属这些平台总体的负债和担保情况。尤其值得注意的是，地方政府投融资平台的风险还表现为很强的系统性风险。一旦宏观经济走势发生重大变化，尤其是股币价格出现下跌，地方政府投融资平台蕴藏的风险，以及地方财政、商业银行面临的风险都会暴露出来。

　　关于平台风险的叠加。现在一个是地方平台自身的负债有多少。另外，地方政府的总体债务有多少。这也是值得认真计算的。除了这以外，从国家总的债务，现在也有不同的算法。在美国的一位学者，他进行了一些计算，他的担心比较大一点。

　　地方政府投融资平台风险形成的原因

　　关于地方政府投融资平台风险的成因：平心而论，地方政府投融资平台的产生和发展有它一定的客观必然性。也是投融资体制创新的一种尝试。但是它的风险的快速聚集，我们认为不是一个单方面的原因，而是一个综合的原因。主要有三个方面的原因造成的：

　　一个方面是地方财政的捉襟见肘，94年分税制改革取得了巨大的成功。中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标。但是也出现了财权的上收和事权下放的倾向。现在地方政府要做的事情很多。但是财源有限，预算法又不允许他公开的举债。因此他只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，贷款的过程中提供各种形式的担保。地方政府投融资平台背后隐藏着较大的风险。由于按照现有的法规，地方政府对于贷款进行担保，实际上是一种违规的行为。另一方面，一些地方政府自身的隐性负债也比较严重，所以一些担保也不务实。这是地方财政方面的原因。

　　第二方面，我们认为是金融方面的原因，主要是商业银行的短存长贷，起初地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。当时的地方政府是穷银行，在这种情况下，当时国开行还可以和地方政府要很多材料，相关的资料，但是去年以来各家商业银行蜂拥而至以后，都来强占这块市场的时候，又变成了银行来求地方政府，要争这些项目。所以在这种情况下，银行很难从地方政府那里获得足够的财政金融方面的信息。商业银行获取的信息有限。地方政府投融资平台从事的基础设施的建设周期比较长。他的贷款都是中长期的贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期的资金来源。因此，资金贷款的期限相对比较固定。后来商业银行涌入领域以后，信贷风险就容易出现期限的错位。这里面大家会问一个问题，为什么商业银行更愿意给地方政府平台贷款呢？我们认为这是和我们现在的经营体制有一定的关系。其中一个重要原因是地方政府平台贷款一般由地方政府做担保，即使没有地方政府做担保，由于是政府的项目，因此对于商业银行的负责人或者施贷员来讲，他个人是可以免责的。由于这样一些机制上的原因，即使银行的经营者和信贷员知道给地方平台贷款也回不来，但是他还要贷，因为对于个人来说可以免责。对于这样一种机制，就使得银行的贷款流向地方政府平台。尤其在09年国家刺激政策的大背景下，这种情况更加的明显。

　　第三方面的原因，我们认为和平台自身有关系，平台归根到底还是和平台自身的组织建设有关系。我们认为最初地方政府投融资平台主要是基础建设项目集中一些。后来我了解一些地方政府由于从商业银行贷款公司，忽然发现这是一条捷径，现在不能举债，不能和财政方面收税，这些渠道都被堵住了，忽然发现从银行贷款是一个很好的捷径。所以很多地方政府想做什么事情，现在要做的事情很多，我成立一个开发公司，去到银行贷款。这样使得这个平台比较泛化。造成的结果就是，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替了。有一些地方政府原来是给民营企业做的，后来地方政府干脆就自己做了，成立平台公司到银行贷款。所以，把民营企业的投资有挤出的效应。地方政府由于摊子铺得比较大，有一些地方十几家平台公司，这样的话，他的财力有限。导致单个平台的资本金不足，平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全。公司高管很多是由政府官员转行过来的，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致这个平台的风险不断的聚集。如何规范地方政府的投融资平台，并且防范相关的风险？我们这里特别用了一个地方政府投融资平台的健康发展，现在重要的是如何保证他的健康发展，把风险有效的防范掉。我们认为现在地方政府投融资平台的风险已经引起了有关方面的高度重视。但是如何防范和化解这个风险呢？需要进行更深入的探讨。目前的做法是各个部门各自为阵，我们认为这个问题的治理恐怕还需要综合的治理。主要是这么几个方面：规范地方政府平台的行为，归分地区政府的行为，规范商业银行的行为，允许地方政府发债。

　　如何防范地方政府投融资平台风险

　　（一）应立法严格限制地方政府投融资平台领域

　　规范地方政府平台的投融资行为。要重新定位、加快重组。国家应该制订统一标准，将地方政府投融资平台严格限制在某些领域，比如说基础设施的建设领域。要给他一个严格的限制，并且应当立法。我发现日本对不同类型的都有严格的法律限制，对地方公共企业从事的建设严格限制在七个领域，比如说上下轨道、交通，严格限制这些领域。所以我们认为中国对于平台的定位也应当给予严格的限制。在这个基础上应当对这个平台进行重组。应该把平台收缩到国家限定的有限的范围内。而不是说我想搞什么，就成立一家公司做贷款。这里面应当坚持一个原则，凡是民营企业，因为市场经济下有一个原则，凡是民营企业能做的事情，尽量让民营企业做。只有民营企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。另外，要做事资本金、限制负债率。我们认为应当对地方政府平台的资本金状况进行一次统一的检查。在平台收缩的基础上把资本金不足、不实的平台限期做实。对于平台的负债率，国家有关部门也应当做出统一的规定，并且与地方财政的状况适当的挂钩。

　　（二）健全治理结构 培训平台高管

　　要健全治理结构，培训平台高管。地方平台肩负着为地方城市建设投融资的艰巨的任务，地方平台应该规范企业的公司治理结构，提高平台的经营水平和运营率。平台在投资和融资两个方面都需要专业化的人才，一方面要对现有的高管人员进行培训，尽快提高高管人员的素质。另一方面要改变目前选人的机制，尽可能的从经理人市场招聘职业经理人，来提高平台的管控水平。要明确平台应当披露的信息范围，包括地方平台资本金状况，负债规模、承担建设项目的基本情况，项目贷款情况，项目担保情况以及贷款资金使用情况等。要把这些信息予以及时的披露。

　　（三）规范地方政府的行为 明确地方政府对平台的责任

　　要规范地方政府的行为，要明确地方政府对平台的责任。地方政府如果你是百分之百出资的平台，地方政府要对地方平台的债务要承担最终的责任。而不是说把他的担保一概宣布无效。

　　（四）建立健全地方政府的债务管理体制

　　要建立健全地方政府的债务管理体制，加强地方政府对平台的债务集中管理。建立由地方财政部门统一掌管政府债务。建立地方债务偿债基金，地方政府应该建立与地方平台债务规范相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。

　　（五）加强对地方财政信息的披露

　　加强对地方财政信息的披露。对于地方政府总体的财政状况以及负债情况，包括地方政府下述的平台的情况，都应该由地方政府予以披露，提供给投资者和银行，在贷款投资时候的出口。

　　（六）规范商业银行的行为

　　规范商业银行的行为。一个是要强化政策性银行的作用，我们认为在09年刺激经济的过程中，本来应该是国家开发银行等政策性银行往前冲的时候，但结果国家开发银行却商业化了，不仅融资成本提高，而且市场份额下降。所以我们认为这个事情还要重新研究。到底国家开发银行扮演一个什么样的角色，他所谓商业化的问题到底应该怎么去看待。这个问题我觉得应当予以重新研究。

　　（七）加强商业银行对地方政府平台的风险评估

　　要加强商业银行对地方政府平台的风险评估，商业银行在对地方平台进行商业贷款的时候要更重要的是要看这个项目本身的经济效益和地方平台的总体金融状况，也要看地方财政的风险，进行综合的项目评估，建立项目风险、平台风险和地方财政风险的综合评估机制。要加强对地方平台贷款使用的监管。要防止平台私自挪用贷款。

　　要解决这些平台的问题，很重要的事情还是要允许地方政府公开的举债，通过市场的力量来进行约束。基础设施建设在中国都是地方政府来实施，基础设施建设往往是用上代或者上几代人积累下来的资金进行建设，建设资金比较长，建成以后享用它的是下代或者下几代人。这有一个代之间的不公平。还有一些横向的不公平，建设的时候这个人在这个城市里面做贡献，建设好了以后这个人又走了。他还有一个横向的不公平。为了解决这些不公平，我们认为允许地方政府用发债的形式来进行基础设施建设，可以结果代级之间纵向的不公平，也可以解决横向的不公平，还可以避免商业银行短存长带的风险。

　　我们国家去年开始由中央政府代发地方债，贾康所长的解释我也是表示赞同，也表示理解。但是这种做法毕竟有它的缺陷，一个是规模有限，杯水车薪。第二，由中央政府代发，风险仍然集中在中央政府，而且没有办法借助市场的力量来对地方政府进行约束。所以我们还是主张由地方政府在资本市场上自己公开发债的方式。地方政府发债要有几个约束环节，一个是当地人大要审查，中央政府主管部门有一个总量控制，也要有一个风险控制。发债的评级机构，中介组织的作用。最后一个环节是投资者，包括商业银行作为最后一个环节，买和不买主动权在我自己手里。但是有四个约束环节，总比银行一家约束要好一些。所以我们还是主张通过发行地方债的方式从根本上解决地方政府的基础设施建设融资的问题。

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