俞光远：预算法修订主要问题和修订思路

【搜狐财经预算改革系列报道】

俞光远：预算法修订主要问题和修订思路

　　摘要：现行的预算法已经不能适应目前我国改革开放和经济社会协调发展的客观需要，存在一些明显的缺陷和不足。鉴于我国法律制度现状和条件的制约，这次修订预算法在范围、内容和程度上，进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订预算法的主要设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好。

　　我国预算法存在的主要问题

　　我国预算法自1994年颁布以来，对于规范预算管理和预算监督，加强我国预算的分配和监督职能，促进社会经济健康发展起了积极作用。但从预算法执行10多年的实践来看，特别是从发展社会正义市场经济和实施依法治国方略的要求来看，现行的预算法已经不能适应目前我国改革开放和经济社会协调发展的客观需要，存在一些明显的缺陷和不足，归纳起来主要有以下三方面的问题：一是随着改革开放的深入发展和社会主义公共财政的逐步构建，不断深化财政预算改革，我国进行了部门预算改革、政府采购改革、国库集中支付改革、财政转移支付改革、收支两条线改革等，建立了一些与预算密切相关的新制度，而现行预算法缺乏这些新内容，已经滞后于改革开放，特别是滞后于财税改革，需要通过修改预算法将实践证明行之有效的新制度以法律形式固定下来；二是我国预算法律制度本身也存在一些薄弱环节，如预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，预算科目不科学，转移支付不规范等，需要通过修改预算法加以改善；三是预算法缺乏人大对预算审查监督的内容，加上有些条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，已经不能适应现阶段深化财政预算改革、严格预算审查监督和加强预算管理的要求，迫切需要修改和完善预算法，尽快解决我国预算法律制度存在的主要问题，并为解决财政预算体制中的深层次矛盾创造良好条件。

　　关于修订预算法的指导思想和主要设想

　　预算法是规范预算编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域内的根本大法。修订和完善预算法不仅是做好预算审批监督和预算管理执行的根本前提，而且关系到我国市场经济公共财政体制的健全和完善。修订预算法的指导思想，从总体上看，一要以社会主义市场经济与公共财政理论为指导，以促进我国市场经济体制改革完善和健全公共财政体制为目标；二要按照现代法治理论，根据依法治国基本方略的要求，建立健全比较完备的财政预算法律制度，真正做到有法可依，努力促进依法理财；三要坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，统筹兼顾人民群众各方面的利益，注重经济、社会与人的全面、可持续、和谐发展，促进社会主义和谐社会的建设。

　　预算法不仅涉及到国家、集体、个人三者利益分配、中央与地方利益分配，而且时涉及到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多，由于目前一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制尚未完善，转移支付制度尚未规范，因此，进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟。鉴于我国的上述现状和条件的制约，这次修订预算法在范围、内容和程度上，进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订预算法的主要设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。在这个指导思想和主要设想的大前提下，这次修改预算法需要重点解决以下主要问题：分税制预算体制改革问题、预算执行与预算批准时间矛盾问题、预算编制改革问题、部门预算改革问题、人大审查监督预算的重点问题、预算超收收入使用问题、预算调整问题、加强人大大预算的审查监督问题、加强预算执行的审计监督问题、国库支付制度改革问题等。

　　（作者为中国法学会财税法学研究会副会长、北京大学财经法研究中心教授、中央财经大学税法研究中心教授）

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