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美国政府实现美国利益最大化的策略是：实际上刺激、纵容甚至鼓励中国继续管制、低估汇率，但表面上时不时地使用惩罚性关税等贸易保护主义手段象征性地惩罚中国。
中国媒体报道美国财政部长盖特纳9月16日到众议院筹款委员会作证的时候，注意到一个细节：盖特纳虽然强调“人民币被严重低估”，但对中国是否“操纵汇率”却始终不置可否。也就是说，盖特纳对中国政府操纵汇率之说表达了异议，但在解释原因的时候似乎有难言之隐。
在政府决策的层面，“严重低估”和“操纵汇率”之间存在着巨大差别。这正是盖特纳在国会表态十分谨慎的原因。如果美国国会认为中国政府“操纵汇率”，那么国会很可能选择最有力的措施迫使人民币升值。如果美国这么做，中国没有任何有力的“反制”措施。当前的中国经济与当年的日本经济一样，都是出口导向型，高度依赖美国市场和自由贸易规则。只要美国国会或者白宫亮出可置信的“贸易保护”决心，出口导向型的经济体最终不得不屈服。从这个角度来说，“广场协议”是否会重演，几乎完全取决于美国。
但是，“广场协议”并不能维护美国利益。观察“广场协议”的后果，中国决策者只看到日本的泡沫经济（其实没有必然的因果关系），没有看到“广场协议”对美国经济的打击。因此在与美国的汇率博弈过程中，看不出中国“知己”，看得出中国不“知彼”。
从1985年9月至1989年12月，日元和马克对美元分别升值了46%和42%。美元大幅贬值不但没有让美国企业获得能够与日、德企业相匹敌的国际竞争力，反倒让美国消费者以更高的价格进口相同的产品，加剧了国内的通膨压力。包括盖特纳在内的美国官员心知肚明：重演“广场协议”不能实现美国利益最大化。盖特纳不承认中国“操纵汇率”，就是为了避免“广场协议”重演。
在中美货币博弈问题上，美国利益如何实现最大化？答案也许匪夷所思：纵容人民币汇率低估。但是在美国的汇率政策研究圈内，这已经是“公开的秘密”。早在2005年6月，美国企业公共政策研究所（AEI）的一份报告指出：第一，由于美元和人民币之间汇率固定，美国从中国得到巨大的利益；第二，美国的政策制订者已经认识到：中国政府不愿意让公众看到自己屈从于美国政府。因此，美国一方公开要求人民币升值的举动只会让中国政府更难采取行动。该报告的作者Phillip Swagel先生得出结论：美国官员对中国施加压力，是“让美国的好时光继续延长的聪明策略”。
这个报告值得关注有两个原因：第一，Swagel先生在2006年到2009年间担任了美国财政部负责经济政策的助理部长，他对汇率政策的评价可能直接影响美国财政部的政策；第二，上述报告的发布时间正好是中国政府决定实施“汇改”的时候。这也许是巧合，也许不是。如果中方主动实施“汇改”，那么Swagel的“聪明策略”就不再有必要保密。如果中国的决策者看到这份报告并相信其分析，有可能增加“汇改”的决心。
Swagel先生可以把美国官员们“让美国的好时光继续延长”的“聪明策略”写在纸上，而盖特纳财长愿意看到美国采用了“聪明策略”这个结果，但不愿意在国会听证会上主张美国这样做。听证会毕竟是追求公平正义的地方，“把美国的利益建立在中国的政策失误和损失之上”是既成事实，却无法在国会炫耀。因此，在美国国会的讨论中，主张人民币应该升值的声音一定会占上风。
但是，以盖特纳为首的美国财政部官员深知其中利害关系。虽然在国会听证和辩论中盖特纳无法充分表达，但在执行中却能够左右大局。在人民币汇率问题上，美国政府实现美国利益最大化的策略是：实际上刺激、纵容甚至鼓励中国继续管制、低估汇率，但表面上时不时地使用惩罚性关税等贸易保护主义手段象征性地惩罚中国。这个惩罚有一个原则：一定要小到不足以推动人民币真的大幅升值或者自由浮动。若如此，中美汇率博弈的均衡点仍然停留在原处。
（作者系国务院发展研究中心研究员）
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