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“土地财政”和地方政府负债背后，反映了我国地方层面普遍存在的公民权利缺失问题。若要得到解决，需要地方民众对地方财权和地方事务实行自治管理和民主管理
国人一般的看法是我国的宏观税负很轻，政府对经济的财政汲取能力不足，汲取比例也很低。一些学者不完整的估算也加强了国人的这一印象。但事实情况是，我国的小口径宏观税负较轻，但是大口径宏观税负很重。因此，对我国的宏观税负不可掉以轻心。
1994年的财税体制改革，强化了我国政府的财政抽取能力，导致预算内收入规模（小口径宏观税负）的大幅扩张，占GDP份额也大幅提升。政府预算内收入占GDP的比例从1994的10.8%较为稳步地上升到2009年的22.6%。2009年的增幅尤其明显，比2008年提高了近2.3个百分点。
我国大口径政府财政收入规模也在扩大，因而大口径宏观税负也在加重。尤其是由于2009年地方政府负债规模大幅膨胀，这一势头更为惊人。我国大口径政府财政收入规模或广义宏观税负包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外财政专户资金收入、五项社会保险基金总收入、新增国债余额、新增外债余额、地方政府新增债务余额、国有资本经营预算收入以及政府的制度外收入。
2009年，上述大口径的政府财政收入规模大约合计17.96万亿元，约占GDP的比重为53.62%。这意味着，在2009年，我国纳税人总体上首先得花费196天时间挣钱向政府纳税，然后才挣钱为自家过日子。看到这些计算，估计很多国人会倒吸一口冷气。
目前，我国政府每年公布地方国有土地有偿出让收入和支出规模，这些数据已经全部纳入了地方政府性基金预算管理。根据财政部的统计资料，2009年，在18335亿元政府性基金收入中，我们地方政府国有土地使用权出让收入入库额约为14239亿元，土地出让签订合同总价款为15910.2亿元。实际上，后一数据才是我国真正的地方国有土地使用权出让收入。
地方政府国有土地出让收入，是我国市县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入。其来源主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等等。
根据财政部公开的数据，地方政府国有土地出让收入的实际支出为12327.1亿元。其中，征地、土地开发、土地整理、耕地开发的支出属于与征地直接相关费用，合计7088亿元，占57.5%亿元。此外，部分用于廉租住房建设的支出，一些改制国有企业土地收入用于职工安置的支出也属于与征地直接相关费用。而用于农村基础设施建设和城市建设支出合计3774亿元，占36.1%。
2009年，在地方政府预算内支出中，用于城乡社区规划与管理的支出为106.79亿元，用于城市社区公共设施的支出为2548.37亿元，两者合计2655.16亿元，远远低于上述地方国有土地出让收入支出中，总额为3774亿元的用于农村基础设施建设和城市建设支出。这表明，在城乡基础设施建设支出方面，我国地方国有土地出让收入基金的作用，要远远大于我国地方一般预算的作用。
事实上，上述地方政府国有土地出让收入及其支出规模，远远不能反映我国地方政府“土地财政”的实际规模。
所谓“土地财政”，是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段，获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。因此，土地财政常常被称为地方政府的“第二财政”。不过，上述分析已经表明，在城乡基础设施建设支出方面，地方国有土地转让收入基金的窄口径“第二财政”的作用，已经超越了预算内支出这一“第一财政”的作用。
“土地财政”实际规模远远超出地方国有土地出让收入基金规模的原因很多。具体而言，除了正常的土地转让收入之外，还存在多种相关收入。“土地滚动开发”过程中，在第一轮，地方政府对某一地块进行征收和开发规划之初，该地块和周边房地产就往往开始上扬，这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产，导致其增值。随着这些房地产的增值，政府的税、费收入也随之上升。反映在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多，这些投入资本化到房地产的程度越高，政府的税费收入也越高。更有甚者，城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控，因此，地方政府可以从这些公司的直接投资和开发中获益。其后，地方政府将获得的部分税、费和利润收入，外加新债收入，又投入到土地征收、开发和基础设施投入，从而进入下一轮的“土地滚动开发”。
此外，城市开发的结果，还带来更多的外来投资和繁荣，由此带来更多的地方政府税费收入。无论是税、费、土地转让收入、信贷资金、其他负债、经营利润等等，所有这些收入的支出本身，对于地方政府官员都是巨大的正向激励。
2009年，我国地方政府债务余额约达7.38万亿元，新增债务余额估计4万亿元，仅利息每年就要支付5000多亿元。这些债务支出，直接导致地方政府的消费和投资支出的增加，尤其是投资支出的增加。投资支出的一部分直接构成“土地财政”。此外，多数贷款债务依赖地方政府提供担保或者“土地财政”抵押。2010年，我国政府频频出台政策措施，对房地产市场价格进行打压，房地产商的资金流趋于紧张，影响到许多地方“土地财政”的运行，从而也影响到银行系统对许多地方政府融资平台信用状况的信心。
一般而言，所谓地方政府融资平台，或者地方政府融资平台公司，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并且地方政府在必要时还以提供财政补贴作为附加的还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。这些地方政府融资平台公司，往往只负责融入资金，不负责资金投入和回收，其还款也主要依赖于本级政府的财政实力。
地方政府融资平台通过资本运作，大幅度提高财务杠杆率，从而不断累计财务违约风险。许多项目本来就是低效率运作，再加上“土地财政”运行受到房地产市场调控政策的影响，地方融资平台违约风险陡增。截至2010年6月末，我国商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元，其中23%都是项目借款主体及担保不合规或贷款本息偿还存在严重风险的贷款，成为地方融资平台贷款中最大的隐患。据中央某部门估计，地方融资平台坏账风险额高达1.76万亿元。随着我国中央政府最近频频出台对地方融资平台的清理整顿措施，我国各地地方政府纷纷忙于做好账目文章做出应对。而恰恰由于地方政府融资平台的存在，客观上助长了“土地财政”的维续与扩张。
我国地方政府存在“土地财政”和举债双重冲动，与我国现有的财政体制和政府体制缺陷有关，也与我国加速城市化的大背景有关。1994年的财政体制改革，使中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取预算外资金收入（包括来自“土地财政”的大量收入），以缓解地方政府的财力紧张困境。与此同时，我国城市化速度从上世纪90年代中期开始迅速提高，这与1994年开始推行的城镇住房制度改革以及我国沿海地区加速工业化有关。这些因素都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。1998年出台《土地管理法》以及后来的一些土地征收条例，都对“土地财政”起到了推波助澜的作用，它使得地方政府能够把“土地滚动开发”变为地方政府预算外收入的最主要的来源之一。“土地滚动开发”过程中，土地管理法规使得地方政府能够以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让给开发商，获得大量的土地转让收入，并可以通过财政担保和土地抵押的方式，取得大规模的银行贷款来投入城市建设。由此形成“征地——土地收入——银行贷款——城市建设——征地”这样一个不断滚动的开发循环圈。
“土地财政”的背后，反映了我国地方层面普遍存在的公民权利缺失问题。虽然我国不断提高对农民的征地补偿水平，完善对失地农民的安置和社会保障，甚至对一些近郊农民存在高于可能市场价的“过度补偿”现象，但是，我国绝大多数城市普遍存在着侵害农民土地权益的“低补偿”土地征收问题。这种问题即便只发生在一例农户身上，也是严重的侵权行为。我国的土地征收补偿条例的“补偿”，不是根据土地市场价值补偿，更不是在其后依据“土地增值至少部分归公”原则从中收走归公的那部分地价，而是只按被征收土地的使用权年限和原用途给予补偿，这使得征地法规作为“天条”本身就明显缺乏公平性和合理性。此外，我国缺乏独立的土地价值评估机构，这也使得政府自行出台的任何土地价值评估结果，或者政府指定评估机构的土地价值评估结果，同样缺乏其公平性和合理性。
地方政府负债的背后，同样反映了地方层面公民权利缺失问题。一是地方政府的债务预算没有进入地方公民及其代表机构的审议和监督程序；二是本级地方政府只有大量负债和融资的激励，而没有大量偿还债务的责任和义务，因而实际上把债务负担转嫁给当地的公民和下一届政府。而下一届政府也会采取同样的行为，造成一种恶性循环，最终的债务负担仍然需要地方公民来承担。
上述问题若要得到解决，需要切实落实个人权利本位原则、政府权力的授予原则、政府事权的辅助性原则以及民主财政原则，需要地方民众对地方财权和地方事务实行自治管理和民主管理。这种地方政治体制改革和财政体制改革，仍然任重而道远。
(作者系天则经济研究所副所长，中国社会科学院农村发展研究所研究员，Email: xingyuanfeng@gmail.com）
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