房产调控不应以房价涨落为指向

　　我国房地产市场取得了很大发展，对于满足人们的住房需求、拉动经济增长发挥了重要作用，但也存在一些突出问题。主要是：部分城市房价上涨过快、资产泡沫严重，住房供需结构不合理，住房保障制度不完善，房地产开发、交易、中介等环节不规范等。针对本轮房价过快上涨的局面，国务院已出台了一系列房地产调控政策，采取土地、信贷、税收等多种手段，抑制房地产投机炒作，遏制房价过快上涨，现在看来已取得一定成效，房价过快上涨的势头得到初步遏制，对于挤出资产泡沫、化解金融风险起到了积极作用。

　　建立分层次住房制度

　　但是，我认为以房价调控为主要指向的房地产调控措施，不能从根本上解决房地产市场健康发展的问题，房价过快上涨固然不是我们希望的，但大幅回落同样也容易诱发各种矛盾，因此从解决人们合理住房需求、节约集约利用资源、促进经济平稳较快发展的目标出发，我国房地产市场健康发展的根本出路在于深化住房制度改革，加快建立分层次住房制度和相应的政策体系，形成适应不同需求层次的住房供应体系，合理引导住房需求和住房消费模式，推动房地产市场可持续健康发展。

　　总的来看，目前人们对住房的需求可以分为三个层次：

　　第一层次是租住型需求，主要来自那些无力购买或暂时买不起房的人群，当然也还有一部分买得起房不买房而选择租住的群体。对于前一部分需求，从满足低收入住房困难家庭基本住房需求、维护社会和谐稳定的角度出发，需要政府进行有效干预，采取政府+市场的方式，通过保障性住房制度安排来解决，尤其是加快建立和完善住房租赁市场，包括廉租房、公租房以及培育、规范私房出租市场等，努力实现住有所居。对于后一种情况，应该提倡、鼓励，通过发展和规范租赁市场，满足他们的租住需求。

　　第二层次是自住型需求，又可以分为首次置业型、改善型和享受型三种情况。前两种需求，主要来自城市中低收入阶层，首次置业型属于基本住房需求，应以小户型为主，通过完善住房公积金等制度，采取税费减免、降低首付比例、利率优惠等政策支持人们购房置业。随着经济发展，收入增长和消费升级，对于改善型住房需求也应当支持和鼓励，合理提高人们的居住水平。对于那些享受型需求，如高档公寓、别墅等，考虑到我国人多地少、土地资源有限，虽可允许但不应提倡，可利用税收、信贷等手段进行一定调节，限制其过度发展。

　　第三层次是投资性、投机性需求。一般而言，住房属于消费品，而非投资品。利用住房买卖投资牟利，容易产生非真实住房需求，加剧房源紧张和空置浪费，扰乱住房市场，投机性需求过快增长、房地产市场炒作严重，是推动本轮房地产价格上涨的根本原因。

　　我国已经采取了相关调控措施，下一步应通过开征物业税、提高房地产交易税等方式，增加住房持有成本和交易成本，促进存量房源的有效利用，使住房回归消费品的本质属性和满足人们居住需求的基本功能。在投资性需求中，也还有一种购房用于出租，这对于缓解房屋租赁市场供求矛盾，为满足租住需求提供更多房源，有着积极的作用，应当允许并加强规范和管理。

　　保障房和税收双管齐下

　　所以，我认为当前房地产调控政策的根本着力点，不应是以房价涨落本身为指向，而应针对人们不同类型的各种需求，深化房地产制度尤其是住房制度改革，建立多层次的住房保障和供应体系，加大财税、信贷、土地等政策调节和引导力度，通过市场机制和政府保障相结合的手段，既充分保证市场有效供给，又合理调节各种需求，坚决抑制过度投机炒作，从而实现房地产市场在供需基本平衡下的价格稳定和可持续健康发展。为此，可以考虑从住房购置（租赁）、保有和出售（交易）三方面着手，采取必要的措施：

　　一是加快完善住房租赁市场，加大廉租房、公租房等建设力度，规范租赁市场秩序。这主要是在购置租赁环节进行调节，减轻消费者的支出负担。廉租房、公租房等保障性安居工程已经成为各级政府工作的重点。今后，在加大对廉租房、公租房建设的政策、资金支持的同时，更重要的是要建立一套完善的管理制度，包括住房保障准入和退出机制、保障性住房和住房保障对象管理信息系统、社会监督机制等。可以探索实施廉租房实物配租机制，引导社会资金参与投资建设廉租住房，促进廉租房建设和运营的自我平衡和良性循环，明确保障对象权利义务，完善退出机制。对于无力购买和暂时买不起房的城市低收入住房困难家庭、新就业职工和符合条件的外来务工人员等中等偏下收入住房困难群体，通过大力发展公租房、农民工公寓和吸引更多的存量房源进入租赁市场等，满足他们的租住需求和“夹心层”的过渡性基本居住需求。

　　同时，应积极培育、规范和发展租赁市场，建立健全租赁市场的管理制度，规范市场中介服务行为，逐步形成规范的房屋租赁市场。

　　二是适时开征物业税或房产税，增加房屋保有成本。这主要是在房屋保有环节进行调节。物业税或房产税是以房屋本身为计征对象，按照房屋的原值或房产租金向产权所有人征收的一种税。目前世界主要国家都已开征物业税或相关税种，如美国开征约1%~3%的财产税，日本开征1.4%~2.1%的不动产税，新加坡按租金征收13%的财产税等。开征物业税有助于增加房屋保有环节成本，尤其是拥有多套住房的持有成本，抑制享受型住房需求和投机性需求，节约土地等资源。目前，开征物业税已经提上议事日程，一些城市正在酝酿对非自住性住房开征房产税，应该在相关措施协调配套之后加快推行。应当强调的是，征收物业税的一个重要前提是不增加中低收入群体的住房负担，例如可以按家庭规定一定的免税面积等。

　　三是适度提高房地产交易税，增加投机交易成本。这主要是在房屋交易环节进行调节。房地产交易税是在房屋买卖环节，主要针对卖房人收入征收的税收，目前的税种包括契税、营业税、印花税、个人所得税等。今后，应在严格税收征管、减少征收程序的前提下，可以考虑适度提高房地产交易税，这有助于增加房地产交易成本、减少投机炒作。但也应合理区分改善型需求和投资投机性需求中的交易行为，不增加正常自住性购房的负担。

　　在其他方面，也应积极采取相应政策和措施，如建立科学的住房保障体系建设评价和考核机制，全面评价住房保障体系建设的进展和成效，加强对住房保障工作的监督，强化住房保障目标任务的落实；发展与完善房地产金融市场，积极探索多种融资渠道和多种融资方式，建立多元化的房地产投融资机制，改变目前过多依靠银行融资的状况等。（作者系国务院发展研究中心副主任,本文为作者在“2010首届中国房地产高峰论坛”上的发言，标题为编者加）