民航空域开放难言时间表 低空开放可能有点谱

　　在5000米以上的天空增加民航空域或建立新的国家层面的空管机制，未来五年仍无法提上议事日程，但“空中打的”会更方便

　　经常乘坐飞机的旅客，2010年最大的感受就是航班延误。中国民用航空局（下称民航局）公布的官方数据可以验证。2011年1月20日，民航局副局长夏兴华透露，中国民航2010年航班正常率75.43％，同比降低6.46％。在会上他还少见地实话实说，“民用航空和军事航空空域需求日趋旺盛，民航可用空域资源紧张的矛盾依然存在。”

　　这次会议前，民航局全年最重要的会议——全国民航工作会议1月11日在北京召开，会上议题之一，是转述中共中央政治局委员、国务院副总理张德江的指示。张德江1月7日专门听取了民航局党组专题工作汇报，然后对民航2011年及“十二五”期间的发展做出八项指示，空域管理体制改革被列在深化民航各项改革第一位。“民航的很多矛盾和问题要通过改革的办法解决。”张德江称。

　　在民航业内人士看来，这是民航未来五年改革的又一重要信号。在2010年底的“十二五”规划建议中，民航空域管理体制改革被首次纳入。民航空域紧张问题，已越来越成为困扰航空业发展的最大难题，业界对于空域体制改革早有期盼。但是，在既得利益集团的强大阻力面前，未来五年中国能在多大程度上实现空域开放呢？

　　新空管机制幻影

　　按照民航局副局长夏兴华的解释，极端天气频发是造成航班正常率下降的主要原因。天气的确是导致航班延误的一个重要原因，但并非主要原因，因空域资源紧张引发的流量控制才是罪魁祸首（参见本刊2010年第40期“空中大堵塞”）。

　　越来越多的人也逐渐认识到这一问题。2011年1月中旬召开的浙江省“两会”上，浙江省政协委员、萧山机场董事长盛继芳以2010年前11个月数据分析航班延误主要原因，其中天气占16％、航空公司调配占8％、旅客原因占12％，其他六成以上都由流量控制造成。流量控制主要源于现行空域管理机制导致的民航可用空域资源严重不足。

　　民航局对于空域资源的问题并非不知情，可是这个“敏感话题”民航局既不愿讲，又无能为力。“空域问题不是民航局所能决定的。”接近民航局决策层的一位人士告诉本刊记者。

　　根据中国现行法律，空军是中国空域管理的主体，负责具体划定各种空域的区域范围，民航仅限于负责航路航线申请程序，军航主导协调和审批。

　　民航空域资源的总量，至今并无公开数据。民航系统多位人士称，民用和军用空域资源大体“二八分账”。

　　一个公开的数据是，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6％。中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班升至2009年的175万班，年增幅高达13.5％。民航空域资源紧张显而易见。

　　空域管理体制改革纳入“十二五”规划，并得到中央高层重视，令民航业内对于缓解或解决民航空域资源紧张问题产生了一丝期待。

　　涉及5000米以上中高空的民航空域体制改革，实际上从1993年便已开始。当年，国务院、中央军委确定将“北京-广州-深圳”航路交由民航管制指挥试点，成为改革第一步；之后全国航路和部分繁忙航线陆续升格为航路，交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”的体制，是为改革第二步。

　　对于未来空域管理体制改革的方向，多位业内人士对本刊记者表示，建立国家层面的军民共管的空域管理体制是方向之一。

　　盛继芳认为，从国外大量实践看，空域管理体制改革需要明确空域资源的国家属性，组建国家空域的统一管理协调部门，并由国家（政府）管理。

　　国家空管局副总工程师文立斌曾对世界各国空管体制有过研究，他总结各国的普遍做法：一是明确空域资源的国家属性，秉持互信、互利、开放、公平与兼容的空域管理原则，建立国家空域的统一管制体系；二是将国家空域的管理权限由军方转交给政府，并组建下属国家空管公司统一提供空中交通管制服务；三是军方仍可保留相关管制部门，负责航路航线以外特定使用空域的飞行指挥工作；四是建立军民航空域协调使用和分析评估机制，军民航各类运输飞行统一采用国际民航组织标准。

　　中国早在20世纪90年代就曾尝试建立国家层面的空管体制，但改革试验最终在军方强烈抵制下夭折。国家发改委综合运输研究所研究员王东明告诉本刊记者，空域体制改革、放开更多空域，肯定是未来改革方向，但是能放多少，放到什么程度，则取决于既得利益集团的放权程度，以及航空业自身发展的需要。这代表了民航业内的普遍看法。

　　多位民航业人士表示，中国要想建立新的空管机制，关键仍在于空军是否放权。如果外部环境没有大的变化，空域改革进展很难突破。业内普遍认为，在“十二五”期间可以预见的空域改革将主要发生在低空领域，至于中高空（5000米以上），则只可能有一些技术性的改进而不可能有体制上的变革；民航业界期盼的增加空域或建立国家层面的新空管机制，恐怕仍将是一个幻影。

　　“在空中打的”

　　所谓低空，一般指3000米以下的空域，在“十二五”期间，4000米以下的空域也可能会进入讨论。

　　2010年8月19日，中央军委、国务院联合下发《关于深化低空空域管理体制改革的意见》的通知，确定低空空域改革的总体思路：加快开放低空空域，用五年到十年时间，全面深化改革低空空域，使低空空域管理有法律保证。

　　低空空域的放开，经历了一番漫长曲折的过程。中国通用航空协会副秘书长唐继龙介绍说，低空空域改革的呼声早在上世纪90年代初便已出现。

　　此番低空空域获准开放，一位业内资深人士告诉本刊记者，缘于2008年的“5•12大地震”。由于之前军队没有针对民用救援的体系，全国调集直升机的到位时间基本上都超过48小时，晚的超过96小时，失去了救援良机。汶川大地震后，在总结经验教训时，军队强调要建立相应救援体系，民航顺势提出低空开放问题，一并提交中央军委最高领导，低空空域开放才得以原则通过。

　　按照低空空域管理体制改革意见，低空开放的原则和阶段性目标已经确定，未来五年是低空空域改革的推广阶段，将在北京、广州、济南、南京、成都的飞行管制区划设低空空域，进一步建立法律法规对低空空域进行合理布局，建立服务保障网点。

　　尽管有了政策上的认可，多位民航业内人士认为，低空空域改革的进程可能会比预想的慢，主要原因在于，围绕低空空域改革的实施细则尚未出台。过去低空空域全部是管制空域，需要审批，未来一年的试点将会把这一区域划分为报告空域、监视空域和管制空域，但具体范围目前尚未明确。而这正是决定未来五年低空空域改革进度的关键。

　　此外，包括飞行员培养在内的各项法规制度，仍难以在短期内完善。中飞通用公司副总经理高强告诉本刊记者，目前低空飞行员的培养方式，与民航飞行员相似，一个成熟飞行员通常需要5年-6年时间。但实际上，低空飞行需要的技术与标准比民航要低。

　　唐继龙将低空飞行比喻为“在空中打的”。随着未来五年细则的不断出台，“在空中打的”将会变得更加方便。至于中高空领域的管制变革，尽管经济的发展正在日益加剧民航空域资源的紧张状况，但彻底的改革仍“需要国家在民用航空发展与国家安全之间做衡量”王东明说。