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以住房为基础，确立多中心的治理结构，多中心融资、多中心开放式治理、多中心开放式服务，是开放性城市以市场为基础的城市治理的基本特征
理论上来讲，城市都是自由开放的，以市场为基础的城市治理，是基于不动产的多中心的治理，而不是对人进行身份制管理的单中心的治理。
市场开放性城市实行以市场为基础的治理，权力开放性城市因权力而开放，但也容易因权力而封闭。以权力为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从单中心的角度来界定城市问题，并采取越来越多的限制性的政策。这会引起很多策略性行为，并需要新一轮的严格管制。而以市场为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从多中心的角度来界定问题，并尽可能避免限制性措施，避免策略行为，尽可能让多中心的选择来自我调整购车、用车、买房、租房等行为。
以市场为基础的城市治理
城市是一个城，但更多的是一个市场。其核心的意思是，有一个市场，很多人聚在一起自由交易。如果人很少，就是一个简单市场，如果人很多，是一个复杂的市场，需要多方面的公共服务。
在这样的地方，人与人的关系是简单的交易关系。血缘等级、权力等级、地域等级，包括种族、肤色、宗教、长相、个子，在简单的、大数量的交易关系中消失，连家族仇恨都消失了。在城市里，人们摆脱了血缘的束缚、权力的束缚以及其他种种束缚，从而获得了市场的自由。只要你有能力，有一技之长——譬如说有资金或者有管理能力——又或者即使啥也没有，只有运气，也可以在城市谋求生活的机会，而且是自由地呼吸。
在这样的地方，每个人需要多样化的服务。这些服务绝大部分可通过市场解决，但也有很多需要通过集体机制或非营利机制，或者立法、行政和司法途径来解决。因此，需要建立城市政府，有立法机构，行政执法和司法机构，也需要提供公共服务的机构。
在这样的城市里，城市的私人事务和公共事务，具有自然的分界域。私人事务具有私人性，具有私隐的权利保护结构；公共事务是开放的事务，具有开放性的治理机构。
“多中心”是开放城市的基本特征
在以市场为治理基础的城市里，资本和物流都是自由流动的，是开放的。登记企业、物流运输以及资本进出，不需要身份和权力等级限制，也与种族、肤色、宗教无关。
在开放的城市里，人们是不需要户籍的。市民和外地人的区分，是封闭性城邦的特征，而不是开放性城市的特征。实施开放性政策的城邦或者城市国家，即便有本邦人和外地人的国籍区分，也会有很多本地人在外地、很多外地人本地居住和生活。对此，即使想严格控制，其成本也很高，因为开放性制度安排越来越丰富，很容易突破控制。
城市的公共事务，不仅仅是人身权利和财产权利的保护，更主要的是公共服务的提供。人身权利和财产权利的保护，其实质也是公共服务。公共服务的数量和质量，往往和房产的价格联系在一起。公共服务的数量和质量好，房产的价格就高。地铁旁房价高，因为地铁票便宜；好的学校旁房价高，因为学校服务优质，而且价格低廉。城市的公共服务具有多中心性质，无论融资、生产和提供、决策、监督等等，都具有交叠的多中心性质。
就治安来说，个人装防盗设施、雇佣保镖、购买保险箱和保险等安全服务，楼宇可以设监控设备，街区可以集中购买保安和建立联防协议，城市设立警察局、刑事法庭、陪审团；融资方面，可以由物业税、物业费或楼房集资来完成；生产方面，可以由公共权力和保安公司供给安保设备；校区物业、业主组织和楼道邻里组织共同组成集体决策结构。
就交通而言，城市道路融资可以借由物业税、燃油税或者拥堵收费来解决。通常情况下，道路与房产价格有关，燃油税和车的使用与有关，拥堵收费与急需者优先有关。
在开放的城市里，由于除了房子以外的其他资产（包括人员）都是可以高度流动的，因此，与公共服务有关的价值，基本上都体现在住房的价格里。以住房为基础，确立多中心的治理结构，多中心融资、多中心开放式治理、多中心开放式服务，是开放性城市以市场为基础的城市治理的基本特征。
市场开放性城市与权力开放性城市
从实际情况来看，开放的城市治理结构并不完全相同。很多城市是市场开放性城市，最典型的例子是亚洲三大新兴城市：香港，新加坡和迪拜。那里实行外向型经济，发展加工业、转口贸易、服务业，实施低税收，有良好的法治和社区自治等多中心的、亲市场的、开放性的治理结构。他们的共同点是在10多年里就有了很好的发展，仅用了30年时间就成为世界城市发展的样板。
这些城市，政治未必民主（迪拜是亲王统治，新加坡的政界基本是家族世袭，香港的总督和特首也不是选举产生的），但其政治非常有限，对城市的开放性基本没有妨碍。总体上看，社会自治、经济开放、公共服务也有开放的公共治理结构，是香港、新加坡和迪拜迅速成为发达城市的成功元素。
也有很多城市是权力开放性城市。中国在市场化进程中迅速发展的城市，基本上都是这一类型。这样的城市，从封闭到开放基本上都是权力的过程，而不是个人主观选择，不是多中心开放的过程。大城市迅速发展，即使是严格的户籍制度也纷纷被突破。但这一进程，主要是权力性开放的过程，而且权力并没有因为社会自治和经济开放变得积极有限，公共服务的治理结构也依然是高度行政性的。
即使是权力性开放，也会引起户籍等的开放。城市选择性开放（如对人才开放、对资本开放、对购买住房开放、对企业注册开放等等），会导致众多的一般意义上的开放（如引来了很多不是人才的人），也导致了对公共服务的开放（例如公园、公交等，外地人也享受同等待遇），更导致了很多职业的开放（外地人可以从事很多职业）。权力性开放的过程，也是一个市场发展的过程，但更多的是政策目标和权力运作条件下的开放。其结果是，城市的治理结构并不是以市场为基础的，而是权力性的，其开放本身也带有很强的、因权力相机选择而导致的歧视性特征。
正是中国城市治理结构上封闭、社会行政单位化、行政结构性单中心、公民社会组织不发达，使得中国大城市的开放更多地是一个等级性的开放。长期受人批评需要改革的户籍制度，就是其等级性开放的一个重要的政策性工具。因城市本身的等级性，户籍本身也就具有了等级的特征，追求户口本身成为人生的目标，拥有这些户口就能获得很多政策性特权。
在这样的城市中，城市融资与个人所得税、物业税、物业费的相关性弱；公共资源决策和监督缺乏开放性的治理结构；融资来自隐性渠道（如卖地所得和间接税）而不是直接税；公共开支缺乏透明性；政府公共服务融资与政绩有关，而与公共服务相关性弱。公共治理结构的封闭性、单中心行政性特征，使得权力开放的城市，很容易因为政绩目标的变化，而变成权力封闭性城市。
（作者系中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、教授、博士生导师，制度分析与公共政策研究中心主任。本文系作者《什么是以市场为基础的城市治理》一文的上半部分。）
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