陈志武：谁来监管“监管委员会”

证监会主席郭树清

　　近日，证监会主席郭树清接受《人民日报》采访，就中国资本市场运行现状、证监会的工作职能等问题作出回答。

　　在整篇采访中，证监会的“监管”职能是被反复涉及的话题。而从郭树清的答记者问看，他是偏向于坚持及加强政府对资本市场的监管的。

　　比如当记者问到新股发行是否应该取消审核制而实行注册制的时候，郭树清称这不是问题的关键，关键问题在于如何界定政府监管机构的职责和义务。郭树清还说在那些实行注册制的市场，有些审查比我们要严得多细得多。言下之意，是中国新股发行还得由证监会来审批。

　　郭树清在答新华社记者问时，又说证监会必须要当好投资者合法权益的守护人。他称建立公平竞争的市场秩序、完善相关法律法规、提高市场诚信水平、培育健康的市场文化、强化惩戒机制、坚决打击内幕交易等，都是出于对投资者保护的需要。

　　然而，当证监会把自己当作投资者的保护神，而独揽大权、左管右管的时候，谁又能保证他们不会出错甚至损公肥私？而这也是陈志武早在2004年就撰文提出的问题，今天我们重刊陈志武教授旧文，供大家参考与思考：谁来监管郭树清？

　　陈志武：谁来监管“监管委员会”

　　陈志武（2004年）

　　中国到底需要什么样的监管模式？“监管会”和其他行政部门既不受立法人大常委会监督，又不受司法的独立审查。因此，我们可以把“监管会”的职权限定在“监管”上，规定只有在“市场失灵”时才可介入或干预市场等等。但如果不同时配有可靠的监督、问责与处罚制约机制的话，书面上对权限的规定再好，可能实际意义不多。如果没有立法机构定期公开地监督“监管会”的工作，如果没有机制让司法介入并审查、制约“监管会”的权力扩张，那么“监管会”没有理由不去给自己增加、扩大权力。

　　中国证监会是中国最早成立的监管会，至今已经运作11年了，证监会是专业水平最高、效率最好的部级单位之一。其设置的目的是使其成为证券市场的“裁判员”，而不是让其成为所有上市公司、证券公司、证券市场的行政主管“部”门，也不应该是执行宏观经济政策的机构。但实际的情况是，尽管上一届证监会在过去几年中尽了最大的努力将其转变成证券市场“裁判员”，证监会仍像一个行政主管“部”，并不像书面设计的“监管会”。在制约机制不健全的环境下，权力难以不扩张，甚至有时是非理性的外部环境逼着它扩张权力。

　　按照“监管会”的设计意图，证监会自然有权设置各类许可审批项目，以便为证券服务的消费者“把关”，比如，券商的承销许可、经纪许可、发行申请“辅导”许可、证券会计师许可、证券律师许可、基金管理公司的从业许可等等都由证监会掌握，上市公司的独立董事也得从证监会指定的名单里挑、上市公司披露信息的报刊也得由证监会指定。考虑到证券服务的性质，有些从业许可是必需的，但有些许可审批款项应该可以去掉。

　　或许各类从业许可、资格审查都属于“裁判员”应该管的范围。但是，证监会要求审批的还包括属于证券业务内容的项目，这些项目本来应该留给当事人去决定。比如，每个公司可发行多少股、发行价格为多高、什么时候发行、在哪个交易所上市、上市公司间的并购是否可通过、申请上市的公司是否“真的”需要外部融资等等，这些也都是证监会审批的内容。

　　另外证监会有自己主管的企事业单位：上交所、深交所和期货交易所。这些直属证监会的单位虽然不是赢利性企业，可它们也是整个证券市场的一个利益方，而且也应该是证监会监管的对象。让交易所直属于证监会会降低监管者作为“裁判员”的中立性。

　　就以美国证监会为例，它是根据1934年《证券监管法》而设立的，美国参议院证券委员会和众议院证券金融委员会随时都可以对证监会的做法提出质疑，这样证监会的权力扩张就没有空间。监管部门首先想到的是怎么向国会交差，这样就创造了很好的监管环境。